Politique de défense française.


Projet de loi de programmation relatif à l'équipement militaire et aux effectifs de la défense pour les années 1992-1994.
(n° 2877, Assemblée nationale, déposé le 1er juillet 1992)

Exposé des motifs.
Projet de loi.
Annexe.
Le projet de loi de programmation relatif à l'équipement militaire pour les années 1992 à 1994 a été déposé à l'Assemblée nationale le 1er juillet 1992. M. Jean-Michel Boucheron nommé rapporteur de la commission de la défense nationale et des forces armées a déposé son rapport, n° 2935, le 7 octobre 1992, mais le projet de loi n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Voir la 7e loi de programmation pour les années 1990-1993.
Voir la 8e loi de programmation pour les années 1995-2000.


Exposé des motifs.

Mesdames, Messieurs,

I - Le bouleversement géostratégique dû à la disparition de l'U.R.S.S. et du Pacte de Varsovie impose le réexamen de notre politique de défense, entamé à la suite du récent conflit du Golfe. 

Bien que toutes les incertitudes ne soient pas levées et que certains choix stratégiques ne puissent encore être définitivement tranchés, le Gouvernement a d'ores et déjà retenu et affirmé cinq idées directrices qui ont présidé à l'élaboration de la programmation militaire :
- confirmation de la place tenue par la dissuasion au coeur de notre défense ; elle repose sur l'adhésion du pays à une stratégie d'interdiction de la guerre et sur notre capacité à protéger nos intérêts suprêmes ;
- volonté de nous défendre avec les pays dont l'alliance nous aura bientôt apporté un demi-siècle de paix et de prospérité et de progresser vers une défense commune dans le cadre de l'Union européenne ;
- conviction que les interventions et les positionnements extérieurs doivent clairement contribuer au maintien ou au rétablissement de la paix et au soutien d'évolutions démocratiques ;
- attachement au service national, parce qu'il fonde, dans la tradition de notre pays, l'union de l'armée et de la nation et parce qu'il crée entre la population et la défense un lien particulier, d'une toute autre nature que le simple financement des Forces armées par l'impôt ;
- détermination, enfin, à limiter au niveau strictement nécessaire les dépenses militaires ; or, une décélération de notre effort de défense est aujourd'hui rendue possible par l'atténuation de la menace principale en Europe, qui nous permet de réduire, comme nos alliés, le format de nos forces, tout en procédant à leur nécessaire modernisation. 

Un débat approfondi doit s'engager sur ces bases ; en tout état de cause, la modernisation de notre outil de défense à l'horizon du prochain siècle dépend de la réalisation des objectifs suivants :
- l'adaptation de notre dissuasion à la nouvelle donne stratégique à partir du concept de stricte suffisance ;
- l'amélioration de nos moyens de prévention, de prévision et de gestion des crises, dans des cadres d'emploi plus diversifiés : national, européen, interallié, O.N.U. ;
- le développement de nos capacités de projection et d'opérations interarmées en Europe et dans le Monde. 

La réalisation de ces objectifs implique une profonde transformation de notre appareil de défense et le développement de capacités technologiques essentielles. 

II - Le présent projet de loi couvre la période 1992-1994 ; il organise le passage d'une défense constituée dans la perspective d'un affrontement Est-Ouest à une posture plus différenciée, mieux adaptée aux enjeux probables de la fin de ce siècle. 

Il conjugue des éléments de continuité - et notamment la poursuite des principaux programmes en cours de développement ou en début de production - et l'affirmation de priorités nouvelles, notamment dans le domaine de l'espace et du renseignement. Il maintient à ces fins un effort soutenu de recherche. 

Il prévoit aussi la révision des calendriers et des cibles de la plupart des programmes nucléaires et conventionnels, voire dans certains cas leur arrêt définitif, en relation avec la réduction du format des armées et l'évolution des concepts d'emploi. 

III - La diminution des effectifs du ministère de la défense et la rationalisation de l'implantation territoriale des unités imposent une importante restructuration de l'ensemble de ses composantes, y compris les organismes de soutien. 

Parallèlement, la révision à la baisse des commandes publiques d'armements a des conséquences majeures sur les industries de défense qui doivent s'adapter en veillant à préserver leurs pôles de compétence tout en recherchant de nouveaux débouchés. 

La réussite de la politique de restructuration du ministère de la défense et les reconversions dans l'industrie d'armement reposent sur l'adhésion des personnels, la mobilisation des pouvoirs publics et des collectivités territoriales et l'adoption de mesures d'accompagnement. 

IV - Le présent projet de loi comporte un échéancier des crédits de paiement exprimés en francs constants 1992, inscrits aux titres V et VI du budget du ministère de la défense pour les années 1992 à 1994. 

L'indice des prix du produit intérieur brut marchand est utilisé pour l'actualisation de ces crédits. 

Des crédits de fonds de concours ont été évalués en fonction des possibilités d'aliénation d'actifs. 

Les orientations relatives à la politique de défense et à l'équipement, au format et à l'organisation des forces armées pour les années 1992 à 1994 sont exposées en annexe. 

V - Au terme de la présente loi sera déposé en 1994 un projet de loi pour les années 1995 à 2000, qui confirmera ou infléchira le processus de réforme engagé. 

Ainsi seront garantis la préparation de l'avenir en matière de défense et l'équipement des forces armées. 

Cette démarche pragmatique d'adaptation aux évolutions de notre environnement géostratégique permet à la fois de vérifier la justesse des orientations arrêtées et de s'assurer de l'assentiment du pays autour de sa défense.


Projet de loi.

Article premier.

Sont approuvées les orientations relatives à la politique de défense et à l'équipement, au format et à l'organisation des forces armées pour la période 1992-1994 décrites dans le document annexé à la présente loi.

Article 2.

Les crédits de paiement pour l'équipement des forces armées au cours des années 1992-1994 sont ainsi fixés :

(millions de francs 1992)

1992

1993

1994

Crédits de paiement

102 934

102 033

103 000

dont crédits de fonds de concours provenant de cessions d'actifs 

..

2 000

1 000

Ces crédits exprimés en francs 1992 seront actualisés chaque année par application de l'indice des prix du produit intérieur brut marchand retenu par la loi de finances pour chacune des années considérées. 

Les autorisations de programme seront déterminées annuellement en cohérence avec cet échéancier.

Article 3.

Un état évaluatif par chapitre de rattachement du montant des fonds de concours mentionnés à l'article 2 est soumis au Parlement à l'occasion de la présentation du budget pour chacun des exercices auxquels ils sont rattachés, conjointement à l'annexe explicative relative au budget de la défense mentionnée à l'article 32 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. 

Article 4.

Il peut être dérogé jusqu'au 31 décembre 1994 aux dispositions des articles L. 53 et L. 54 du code des domaines de l'État, en ce qu'elles concernent l'obligation d'affectation ou d'utilisation préférentielle, au profit des autres services de l'État, des immeubles remis par le ministère de la défense à l'administration des domaines.

Article 5 .

Le Gouvernement déposera en 1994, dans les mêmes formes que la présente loi, un projet de loi qui arrêtera les crédits de paiement à inscrire aux titres V et VI du budget du ministère de la défense pour 1995, 1996, 1997 et les crédits de paiement susceptibles d'être inscrits pour les années 1998, 1999 et 2000.

Fait à Paris le 1er juillet 1992.

Pierre Bérégovoy.

Par le premier ministre :

Le ministre de la défense,
Pierre Joxe.


Annexe.

I - Une loi d'adaptation triennale

Avec la disparition de l'U.R.S.S. et le repli en cours de l'ancienne armée soviétique, la France, pour la première fois dans l'histoire de la République, ne connaît plus de menace militaire à proximité immédiate de son territoire, en particulier de sa frontière du nord-est. 

L'appareil de défense française a été organisé autour d'une mission de garde face à l'Est et de réaction quasi immédiate à l'offensive aéro-terrestre majeure qui pouvait en provenir. Notre posture sera inévitablement très différente demain. 

L'objectif est de conduire le passage de la configuration actuelle à celle de l'avenir, alors que les missions assignées à la défense demeurent inchangées dans leurs grandes lignes, en raison des incertitudes pesant sur l'évolution des données stratégiques. 

Ce changement de posture doit être entrepris dans un contexte marqué par :
- les effets cumulés des choix passés, qui se traduisent par la poursuite de nombreux grands programmes en cours de développement ou en début de production ;
- les réformes engagées : réduction du format des armées, diminution à dix mois de la durée du service national, modification de notre dispositif en Allemagne, plan Armées 2000 ;
- la nécessité de mettre en oeuvre des priorités mieux adaptées à l'environnement stratégique que l'on pressent désormais. 

Il est donc apparu raisonnable de se limiter à bâtir une loi d'adaptation de trois ans, couvrant la période 1992-1994.

II - Contexte géostratégique et missions des armées

Le fait le plus marquant est l'existence, à l'Est, d'une vaste zone en recomposition. 

En premier lieu, la menace soviétique a disparu en tant que telle, mais notre défense doit pouvoir parer à la multiplication à l'Est des foyers de tensions et de conflits et à l'éventuelle résurgence de volontés de puissance agressives. 

En second lieu, l'accroissement des déséquilibres économiques et démographiques est source d'instabilités régionales de plus en plus fréquentes. 

Enfin, la course aux divers armements de destruction massive se poursuit, aggravant ces dangers. La prolifération des armements et des savoir-faire est favorisée par l'effondrement du monde soviétique, le comportement de certains pays et la recherche irrépressible du profit. 

Dans ces conditions, trois missions resteront assignées, pour l'avenir prévisible, à nos forces armées, même si leur poids relatif peut évoluer :

1° Garantir l'intégrité du territoire national, dissuader tout adversaire potentiel d'une agression contre la France et ses intérêts vitaux, notamment en Europe. La dissuasion nucléaire demeure ainsi au coeur de notre défense. Nos moyens, nucléaires et conventionnels, doivent nous permettre, d'une part, de répondre à la remontée d'une menace stratégique à l'est du continent européen, d'autre part, de faire face à de nouvelles puissances ou de nouveaux acteurs que tenterait une épreuve de force soit directe, soit, plus probablement, sous forme d'un chantage contre nos intérêts ;

2° Participer à la sécurité en Europe. Dans le cadre d'un équilibre général des forces en Europe, il convient de disposer des moyens nécessaires pour prévenir les crises ou conduire des opérations limitées de rétablissement de la paix, voire pour faire face à des conflits plus vastes où nous devrions nous engager aux côtés de nos alliés ;

3° Être capable de conduire des opérations hors d'Europe. Quatre objectifs sont ici assignés aux forces armées :
- l'affirmation de notre souveraineté partout où elle s'exerce, en assurant la protection des départements et territoires d'outre-mer ;
- l'action internationale sous l'égide des Nations Unies ;
- la sécurité des voies de communication ;
- le respect des accords de défense et de coopération que nous avons souscrits, notamment en Afrique. 

Par ailleurs, les armées contribuent aux actions humanitaires et de service public. 

III - L'équipement des armées

La loi de programmation militaire 1992-1994 assure la transition entre une défense constituée pour l'affrontement Est-Ouest et l'outil militaire dont la France aura besoin à la fin de ce siècle. Loi d'adaptation, elle engage un processus de réforme à moyen terme. 

Elle permet :
- d'assurer une allocation de ressources suffisante aux principaux programmes nucléaires, spatiaux et conventionnels en cours (sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération, missiles nucléaires M45, satellites Hélios et Syracuse, système de transmissions Rubis, porte-avions nucléaire, frégate de type Lafayette, char Leclerc, hélicoptère de combat HAP-HAC, avion Rafale, missiles air-air Mica et air-sol Apache) ;
- de souligner nos priorités dans les domaines de la modernisation de la dissuasion nucléaire, du renseignement, de l'espace et de la mobilité, en finançant le lancement de quelques opérations et programmes nouveaux (missile nucléaire M5, Sarigue nouvelle génération, satellites d'écoute Zénon et radar Osiris, système de surveillance Horizon, hélicoptère lourd NH 90) ;
- de garantir la préparation de l'avenir par un effort soutenu et sélectif de financement de la recherche. 

Tirant les conséquences de l'évolution des concepts d'emploi, elle prévoit, corrélativement à la réduction du format des armées :
- d'écourter ou de réviser la cible d'une vingtaine de programmes nucléaires et conventionnels en cours de réalisation (Hadès, Atlantique 2, sous-marins nucléaires d'attaque, Avions Mirage 2000, Véhicules blindés légers...) ;
- de revoir profondément le calendrier et le contenu d'une quinzaine de programmes aujourd'hui à l'étude. 

La méthode retenue pour l'examen des programmes d'armement - et plus généralement pour l'élaboration de la loi - repose, dans un souci de cohérence interarmées, sur une répartition des moyens des forces en six modules de programmation : dissuasion nucléaire, espace-communications-renseignement, opérations aéromaritimes, opérations aériennes et terrestres, sécurité et soutien, préparation de l'avenir (recherche et formation). 

Le tableau ci-après présente, par module, les programmes soumis à révision, consolidation, report ou lancement sur la période de la loi et au-delà.


Module n° 1

Dissuasion nucléaire

Programmes en cours
révisés (R) ou arrêtés (A)
Grands programmes en cours
consoIidés et éventuellement rééchelonnés
Programmes nouveaux
à lancer entre 1992 et 1994
Programmes
à lancer après 1994
ou étalés
Programmes
à lancer après 1997
ou supprimés

Hadès (A)

SNLE-NG

M 45

M 5

2e composante
(renouvellement)

Module n° 2 

Espace
Communications
Renseignement

Atlantique 2 (R)

Syracuse Il 

Helios*

Rubis

Zenon

Osiris*

Sarigue nouvelle génération

Horizon

Avion de guet embarqué**

Systèmes de commandement
SIC, SIR et SCCOA
étapes 2 et 3

Module n° 3 

Opérations aéromaritimes

MU 90* (R) 

SNA (R)

Bâtiment antimines océanique (A)

PAN n° I

ACM Rafale

Frégate Lafayette

Frégate antiaérienne - NG*

PAN n° 2

ANS*

Avion d’entraînement embarqué

Module n° 4 

Opérations aériennes et terrestres

Magic (R) 

Super 530 D (R)

Mirage 2000 (R)

Véhicule de l’avant blindé (A)

Véhicule logistique (R)

Véhicule blindé léger (R)

Anti-char 3G longue portèe* (R)

Anti-char courte portée ERYX (R)

Poste radio de 4e génération (R)

Mistral (R)

ACT Rafale 

MICA 

Apache 

HAP/HAC* 

Leclerc 

SAMP (sol air moyenne portée)*

Hélicoptère lourd NH 90*

Véhicule blindé modulaire*

Provision renouvellement
transport aérien

Lance-roquettes multiples 
phase 3*

Module n° 6

Préparation de l’avenir

Plan composants

Programmes d’études amont

 

* Programme en coopération.
** Achat â l'étranger.


Le profil de ressources retenu conduit à un effort de défense (mesuré par le ratio budget/PIBm) de 3,1 % en 1994, correspondant à une volonté de décélération maîtrisée des dépenses de défense. 

Les crédits consacrés à l'équipement des forces armées seront de 308 milliards de francs constants 1992 sur la période 1992-1994, soit en moyenne annuelle un maintien en volume par rapport à 1992. Ce montant comprend trois milliards de francs de produits de cession. 

La réalisation d'importants produits de cession est indispensable à l'équilibre de la loi. Ceux-ci seront obtenus par une augmentation significative du volume des aliénations immobilières et par la réalisation de produits ou la mobilisation de ressources, à l'exception de la vente de titres et de participations industriels. 

IV - Le format et l'organisation des armées

1. Les effectifs

La réduction du format des armées s'inscrit dans la perspective d'adaptation de nos forces aux besoins futurs. Cet effort portera sur les trois armées et les services communs. Seule la gendarmerie connaîtra un accroissement de ses effectifs, en raison de ses responsabilités en matière de sécurité publique. L'armée de terre, en particulier, verra ses effectifs progressivement ramenés d'ici à 1997 à 225 000 hommes. 

Les effectifs des officiers et sous-officiers de carrière et sous contrat seront réduits dans les trois armées et les services communs en tenant compte du rythme naturel des départs et en veillant à l'équilibre des âges et des grades. Afin de professionnaliser les unités projetables et leur logistique, le nombre des engagés volontaires de l'armée de terre sera augmenté sur la période de la loi. 

Une telle évolution, couplée à la diminution du nombre des appelés, améliorera le taux d'encadrement de l'armée de terre qui se rapprochera ainsi progressivement de celui des armées alliées ; cette évolution améliorera également notre capacité de réaction immédiate sur des théâtres extérieurs, élément essentiel à la mise en oeuvre de nos nouveaux concepts de défense. 

Le nombre des personnels civils de la défense diminuera en cohérence avec la réduction du format des armées et la stabilisation des dépenses d'équipement militaire.

2. La nouvelle organisation des armées

Au delà des effectifs, l'organisation de nos unités et la polyvalence des moyens doivent répondre à une conception interarmées de l'emploi de nos forces, ce qui conduit à les organiser autour de groupements organiques constituant des “réservoirs de forces” qui seront mis pour emploi à la disposition d'états-majors interarmées en fonction du type, de l'ampleur et de la durée prévisible des opérations à conduire. 

Deux états-majors à vocation opérationnelle spécialisée seront ainsi constitués dès le temps de paix. Le premier sera voué aux actions en Europe et privilégiera l'interopérabilité et la planification interalliées. Le second se consacrera aux théâtres extra-européens où nous pouvons être amenés à intervenir avec d'autres, ou seuls si nécessaire. 

Enfin sont créés, sous l'autorité du chef d'état-major des armées, un commandement des opérations spéciales et une direction du renseignement militaire travaillant en étroite synergie avec la direction générale de la sécurité extérieure. 

Les modifications de notre environnement politique et stratégique ne peuvent par ailleurs rester sans conséquence sur notre système de réserves. 

Un plan de modernisation et de valorisation baptisé « Réserves 2000 », établi en cohérence avec les options retenues pour les personnels d'active, se substituera au système actuel ; ce plan, qui nécessitera des modifications législatives et réglementaires, permettra une mobilisation plus sélective.

3. Les restructurations

Le ministère de la défense poursuivra un vigoureux processus pluriannuel de restructuration des armées qui exige beaucoup de ses personnels, soumis à de fortes contraintes tant dans leur vie professionnelle que familiale. 

L'armée de terre, dont les effectifs auront diminué d'environ 20 % de 1991 à 1997, se restructure autour de huit divisions organiques densifiées et mieux équipées et de formations d'appui regroupées pour certaines en grandes unités. 

La marine recentrera durant la même période ses moyens navals autour de deux ports principaux, Brest et Toulon. 

L'armée de l'air, dont le nombre d'avions de combat en ligne s'établira en deçà de 400, procédera à la fermeture de plusieurs bases aériennes. 

Cet effort portant sur les composantes opérationnelles sera prolongé par une politique déterminée d'allégement des soutiens entraînant la fermeture de nombreux organismes de matériel ou de commissariat. Les établissements et services de la délégation générale pour l'armement sont également concernés par ce processus de restructuration. 

Les conséquences des restructurations de la défense sur l'aménagement du territoire se cumuleront avec les effets de la diminution de la commande publique sur l'emploi dans les industries d'armement. Cette politique implique donc une mobilisation de l'ensemble des administrations pour que soient recherchés, en concertation avec les collectivités locales, les moyens d'en atténuer l'effet sur le tissu local. 

Par ailleurs, des mesures d'accompagnement de nature à hâter le processus de restructuration seront adoptées.

V - L'industrie de défense

Notre industrie de défense, qui a permis de satisfaire de façon performante les besoins en équipements de nos armées depuis plus de trente ans, est aujourd'hui confrontée :
- à la stabilité du budget d'équipement du ministère de la défense,
- au rétrécissement des débouchés à l'exportation et à l'exacerbation de la concurrence internationale sur ces marchés. 

En outre, compte tenu des coûts croissants de la recherche-développement, la nécessité de coopérer avec nos principaux partenaires européens se renforce. Cette coopération en matière d'armement s'inscrit dans la perspective de la mise en place d'une défense européenne et d'une agence européenne de l'armement. 

Dans ce contexte, les objectifs industriels et technologiques de la loi de programmation militaire 1992-1994 sont triples :
- préserver ou développer les compétences stratégiques, ;
- consolider les pôles d'excellence pour renforcer l'industrie européenne et notre compétitivité sur les marchés d'exportation ;
- réduire les coûts des programmes d'armement à chaque étape de leur déroulement. 

En fonction de ces objectifs, l'industrie doit, dans le cadre d'une réflexion stratégique d'ensemble au niveau européen, s'adapter aux nouvelles conditions de son environnement. 

Le resserrement et la reconversion de l'industrie d'armement affectent non seulement les personnels de fabrication, mais aussi les bureaux d'études. Le maintien de compétences essentielles exigera un financement sélectif mais continu par le ministère de la défense des activités de recherche et une coordination renforcée entre ministères de la défense et de la recherche. 

La mise en oeuvre de cette politique industrielle implique que les entreprises autofinancent en partie le développement des programmes duals à finalité civile et militaire ou susceptibles de déboucher sur des exportations. 

Le renforcement des capacités financières des entreprises de haute technologie des secteurs de l'aéronautique et de la défense est nécessaire au maintien de leur compétitivité ; il pourra en particulier conduire à des rapprochements entre entreprises, sous forme d'accords de coopération ou d'opérations capitalistiques, dans un cadre national ou européen.

VI - Le débat sur l'avenir de la défense

Dans la phase de transition qui s'est ouverte et dont la loi de programmation doit assurer la gestion se poseront une série de choix politiques fondamentaux à partir desquels sera défini l'outil de défense du siècle prochain. 

1° Notre défense repose doublement sur la dissuasion nucléaire. Conceptuellement, par une adhésion nationale à une stratégie d'interdiction de la guerre. Pratiquement, par la disposition d'une force autonome et crédible, constituant l'épine dorsale de notre outil militaire et concentrant les plus hautes réalisations technologiques et humaines. 

Il y a aujourd'hui difficulté à discerner clairement le type de menaces auxquelles nous pourrions devoir faire face - remontée de la menace antérieure, apparition de menaces nouvelles à l'égard desquelles une stratégie anti-cités ne serait pas nécessairement adaptée. Il importe donc de rechercher, en restant fidèle au concept de stricte suffisance, les moyens de répondre à une gamme de scénarios plus ouverte que par le passé et, partant, de réfléchir à une articulation nouvelle de nos composantes nucléaires. 

2° L'organisation de la défense et des armées sera largement modelée par les progrès de l'Union européenne, avec toutes ses conséquences, en termes d'organisation militaire, d'interopérabilité des matériels et des procédures et de coopération industrielle. 

3° Le maintien d'une capacité d'influence à un niveau mondial, qui s'effectuera demain à partir de notre position dans l'Union européenne, implique une certaine dimension de l'outil militaire. 

La définition de cet outil devra faire leur place à de nouvelles priorités, liées à de nouveaux concepts d'emploi. 

Concept de prévention : il suppose un dispositif interarmées appuyé sur le renseignement, le prépositionnement de forces et la coopération militaire. Il implique en particulier que soient franchis plusieurs seuils technologiques - notamment dans le domaine spatial - concernant nos capacités de recueil et de traitement des informations. 

Concept de projection : la capacité de projection des forces à distance du territoire national sera indispensable aux armées de demain. Pour progresser, il faudra améliorer nos capacités de transport aérien et maritime, doter nos forces d'une capacité de frappe précise à longue distance et développer nos systèmes d'aide au commandement et de communication par satellite. 

4° Les armées ont profondément et durablement besoin des appelés pour faire face à la diversité de leurs missions. Au-delà de la participation des appelés à la défense du territoire, il faut pouvoir les utiliser à l'extérieur, où nos armées sont de plus en plus sollicitées. 

Un service d'une durée de dix mois susceptible de se prolonger par le volontariat service long ; le volontariat pour servir dans des unités embarquées ou à l'extérieur du territoire français : telles sont les formules à valoriser dans les années à venir.

*
* *

Sur toutes ces questions, il est souhaitable que s'engage un large débat, au Parlement, dans les armées, dans le pays, qui permettra d'assurer la continuité du processus de réforme engagé par la présente loi de programmation.


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Jean-Pierre Maury