Union de l'Europe occidentale


Réunion extraordinaire du Conseil des Ministres de l'UEO

Rôle et place de l'UEO dans la nouvelle architecture européenne de sécurité

Paris, le 22 février 1991

Conclusions de la Présidence


Les Ministres des Affaires étrangères et de la Défense des pays membres de l'UEO se sont réunis à Paris le 22 février 1991 en session extraordinaire, afin de débattre du rôle et de la place de l'UEO dans la nouvelle architecture européenne de sécurité.

Leur discussion a notamment pris pour base un rapport consacré à cette question ci-joint en annexe et qu'il a été décidé de rendre public.

  1. Il s'agit d'un document établi à l'origine par le Secrétaire général de l'UEO ;
  2. Ce texte a fait l'objet de discussions au sein du Groupe de travail spécial de l'Organisation sous la Présidence du Secrétaire général qui ont permis d'aboutir à une version pratiquement commune à l'ensemble des Etats membres ;
  3. Compte tenu de la nature du sujet, il ne s'agit pas à ce stade d'un rapport formellement agréé, différents aspects devant être encore approfondis dans le cadre même de l'UEO mais aussi dans d'autres forums (Conférence intergouvernementale, Conseil de l'Atlantique Nord) ;
  4. Les Ministres ont confirmé que ce rapport rencontrait en général leurs vues et ils ont décidé qu'il convenait de poursuivre les discussions sur cette base en particulier sur la façon de mettre en oeuvre les mesures pratiques concernant la relation entre l'UEO et l'Union politique d'une part, et entre l'UEO et l'Alliance atlantique d'autre part.

L'avenir de la coopération européenne en matière de sécurité et de défense

L'architecture de sécurité dans les années 1990
  1. Les bouleversements qu'a connus l'Europe au cours de l'année passée ont permis de distinguer les trois niveaux complémentaires à partir desquels s'organisera la sécurité européenne dans les années à venir :
    1. un niveau européen actuellement basé sur l'Union de l'Europe occidentale et les douze pays membres de la Communauté européenne,
    2. un niveau atlantique basé sur l'Alliance atlantique - la seule organisation qui lie l'Amérique du Nord à la défense de l'Europe,
    3. un niveau paneuropéen basé sur la CSCE, qui réunit tous les pays européens, mais aussi les Etats-Unis et le Canada.
    Il est en outre d'autres niveaux qui intéressent de façon croissante la sécurité européenne, à savoir la Méditerranée et le Moyen-Orient, pour lesquels il conviendra de tenir compte de la dimension humaine et des intérêts économiques et de sécurité des parties concernées afin de renforcer la stabilité dans ces régions, de façon appropriée, en s'inspirant de l'expérience acquise avec le processus de la CSCE.1
  2. Au niveau paneuropéen, la CSCE revêt une importance croissante puisqu'il s'agit de la seule enceinte où peuvent être pris en compte les intérêts de sécurité de chaque pays, et notamment ceux des nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale, et de l'Union soviétique. Comme en témoignent les décisions prises lors du sommet de Paris, la CSCE aura un rôle crucial à jouer dans le renforcement de la stabilité en Europe, en tant qu'instance permettant la consultation et la coopération, la prévention des conflits, le règlement des différends et les négociations sur le désarmement. En revanche, elle n'a pas pour objet d'offrir à tous ses Etats membres le type de garanties solides en matière de défense que donnent les traités de Washington et de Bruxelles aux Etats membres de l'Alliance atlantique et de l'Union de l'Europe Occidentale.
  3. Aux niveaux atlantique et européen, deux facteurs auront de profondes répercussions sur l'organisation future de la coopération européenne en matière de sécurité et de défense :
    1. la décision prise par le Conseil européen réuni à Dublin les 25 et 26 juin 1990 de convoquer une conférence intergouvernementale sur l'union politique, et les conclusions du Conseil européen réuni à Rome les 14 et 15 décembre 1990 concernant l'élaboration d'une politique étrangère et de sécurité commune et le rôle que pourrait jouer l'union politique en ce qui concerne les questions de défense,
    2. la révision des tâches de l'Alliance et l'adaptation de la stratégie et des structures de l'OTAN qui sont actuellement menées, compte tenu des changements survenus en Europe centrale et orientale et de la conclusion du traité FCE, et qui devront également prendre en considération les évolutions à l'Ouest, notamment le processus d'intégration européenne.
  4. L'un des principaux objectifs de ces processus est de voir comment l'identité de l'Europe en matière de défense et de sécurité peut se développer. De fait, les gouvernements européens ont là une occasion historique de réexaminer dans la même foulée les trois institutions directement concernées - l'OTAN, la Communauté européenne/Coopération politique européenne et l'Union de l'Europe Occidentale - et les relations qu'elles entretiennent afin de définir les besoins de l'Europe en matière de sécurité pour les années 1990.
  5. La dimension atlantique

  6. Il est généralement reconnu que l'Alliance atlantique entre l'Amérique du Nord et l'Europe occidentale, avec ses modalités de coopération militaire, constitue depuis quarante ans la clé de voûte de la défense, tant européenne qu'occidentale. Elle a en outre été un important facteur de stabilisation pendant les changements survenus au cours de l'année passée en Europe centrale et orientale. Cette Alliance entre l'Amérique du Nord et l'Europe, prévoyant des dispositions de défense efficaces, restera indispensable dans les années à venir :
    1. en tant que cadre de la défense collective de tous les alliés en cas d'attaque du territoire de l'un ou de plusieurs d'entre eux.
    2. en tant que cadre d'une large coopération politique entre alliés et en tant qu'instance au sein de laquelle l'Amérique du Nord et l'Europe occidentale peuvent débattre de leurs préoccupations communes en matière de sécurité.
    3. en tant que facteur de stabilisation sur le continent européen, où l'Union soviétique dispose toujours du plus grand potentiel militaire, et notamment d'un important arsenal nucléaire.
  7. Ce rôle que devra assumer l'Alliance à l'avenir ne diminue toutefois en aucune manière l'urgence d'une réévaluation de son organisation et de ses structures. Une telle réévaluation doit tenir compte du retrait d'ici à 1994 de toutes les forces soviétiques derrière leurs frontières et du rôle sensiblement plus important que joueront les forces européennes dans la défense collective de l'Alliance du fait des réductions des forces nord-américaines en Europe. Il faudra faire en sorte que cette réévaluation ne se solde pas, au sein de l'Alliance, par un affaiblissement des engagements de l'Amérique du Nord ou de l'Europe susceptible d'aboutir à une conception nationale plus étroite de la défense. Aussi devra-t-on, en particulier, réaffirmer l'importance du maintien des forces nord-américaines en Europe et faire en sorte que tous les alliés s'interdisent de prendre des décisions unilatérales et non coordonnées pour réduire leur effort de défense.
  8. Dans le cadre de la révision de l'OTAN, les pays européens doivent définir les modalités qui leur permettront de renforcer le pilier européen au sein de l'Alliance et de le rendre plus cohérent. Il faudra notamment assurer la complémentarité entre deux facteurs :
    1. la nécessité pour l'Europe d'assumer une responsabilité accrue pour sa propre défense exigera l'existence d'une composante clairement européenne, qui ne pourra s'élaborer que si elle est liée au processus plus large de l'union européenne ;
    2. la nécessité de modalités efficaces de coopération militaire conformes aux intérêts de sécurité de tous les membres de l'Alliance.

    Union politique et dimension européenne de défense et de sécurité

  9. Les événements survenus en Europe, notamment les changements en Europe centrale et orientale, l'impulsion donnée à l'union économique et monétaire, et, dernièrement, le conflit du Golfe, ont tous bien montré qu'il est souhaitable que la Communauté et ses Etats membres disposent d'une plus grande capacité d'action au niveau international et effectuent sur le plan politique des progrès comparables à ceux réalisés sur le plan économique. L'examen d'une politique étrangère et de sécurité commune se voit donc désormais accorder une place importante dans l'ordre du jour de la Conférence intergouvernementale (CIG) sur l'Union politique.
  10. Dans ce contexte, le Conseil européen réuni les 14 et 15 décembre 1990 à Rome a dégagé en matière de sécurité et de défense les questions auxquelles la CIG doit apporter une attention particulière2. Les conclusions formulées à Rome indiquent que, bien que les premières étapes d'une politique de sécurité commune soient en train de prendre forme, il n'y a pas encore d'unanimité au sein des Douze sur le rôle qu'une Union politique pourrait, à court terme, jouer en matière de défense. Il conviendrait donc d'adopter une démarche progressive qui tienne compte de la position de certains des Douze et de l'évolution de l'Alliance atlantique, comme des intérêts de sécurité des pays d'Europe centrale et orientale. Néanmoins, il est manifestement impossible d'opérer une distinction trop nette entre la politique de défense et les aspects plus généraux de la sécurité, bien que la défense présente des particularités susceptibles d'exiger des modalités spécifiques. Grâce à l'objectif que lui confère explicitement la Plate-forme de La Haye et à ses structures, l'UEO peut donc jouer un rôle important dans cette démarche progressive visant l'élaboration d'une identité européenne de sécurité et de défense.
  11. Rôle de l'UEO

  12. Dans ce contexte, l'UEO jouit d'un certain nombre d'atouts institutionnels lui permettant de jouer un rôle de pont entre le processus d'intégration européenne et l'Alliance atlantique :
    1. Cette organisation est basée sur un traité affirmant l'intention des Etats membres de réaliser progressivement l'intégration européenne. Cet objectif a été fixé dans la Plate-forme sur les intérêts européens en matière de sécurité du 27 octobre 1987, puis confirmé dans le protocole d'adhésion du Portugal et de l'Espagne signé le 14 novembre 1988, qui a été accepté, approuvé ou ratifié par tous les parlements des neuf Etats membres. Ces deux documents déclarent en outre explicitement que "la construction d'une Europe intégrée restera incomplète tant que cette construction ne s'étendra pas à la sécurité et à la défense".
    2. Il s'agit de la seule organisation européenne basée sur un engagement de défense mutuel (article V du Traité de Bruxelles modifié).
    3. Les Ministres des affaires étrangères et de la défense se rencontrent en son sein.
    4. Le traité de l'UEO (Article VIII.3) ne prévoit aucune restriction géographique quant à ses compétences (ce qui lui a permis de jouer un rôle de coordination pour les activités militaires dans le Golfe).
    5. Ce traité contient une clause qui doit certes faire l'objet d'une redéfinition mais par laquelle les Etats membres s'engagent à collaborer étroitement avec l'OTAN.
    6. L'organisation dispose d'un secrétariat international permanent.
    7. Elle possède en l'Assemblée de l'UEO, dont les compétences sont établies par traité, une dimension parlementaire.
  13. Il s'agit donc de définir les modalités qui permettront à l'UEO, dans la situation actuelle et sans exclure de nouveaux développements, de jouer un rôle plus efficace dans le contexte de l'Union politique et dans le contexte de l'Alliance atlantique. L'objectif vis-à-vis de l'Union politique doit être de démontrer plus ostensiblement que l'UEO fait partie intégrante du processus d'intégration européenne. L'objectif vis-à-vis de l'Alliance doit être de parvenir à un nouveau et solide partenariat transatlantique de sécurité, en renforçant la composante européenne, en contribuant à l'évolution de l'Alliance revigorée. Cette démarche nécessitera la définition et la présentation aux débats de l'Alliance des contributions ou des positions de l'UEO. Il restera indispensable de faire en sorte que tous les alliés soient disposés à tenir compte de leurs points de vue respectifs avant d'aboutir à des positions définitives lors des consultations au sein de l'Alliance.
  14. Par ailleurs, plus l'UEO assumera avec succès de responsabilités opérationnelles, plus elle sera crédible et mieux elle deviendra le canal de coopération entre l'Union politique et l'OTAN. Il convient donc d'élaborer dès maintenant des propositions visant à rendre la coopération au sein de l'UEO plus opérationnelle dans le domaine politico-militaire ainsi que dans le domaine militaire proprement dit, en tenant compte de ce qui est rappelé aux paragraphes 5 et 10 ci-dessus.
  15. Mesures pratiques à prendre vis-à-vis de l'Union politique

  16.  

     

    Afin d'instaurer une relation organique entre l'UEO et l'Union politique et de rendre plus ostensible l'engagement à long terme en faveur d'une union européenne dotée d'une dimension de défense, il faut rechercher, sans porter préjudice aux structures de l'UEO ou aux structures des Douze, une coopération et une coordination accrues entre la politique étrangère et de sécurité commune et l'UEO grâce aux mesures suivantes :

    1. Dans le cadre de l'Union politique, les chefs d'Etat et de gouvernement se réunissant au sein du Conseil européen seraient en mesure d'examiner tous les aspects de la politique étrangère et de sécurité commune, sans qu'il y ait de sujets tabous. Les conclusions du Conseil européen sur les principes et l'orientation de la politique étrangère et de sécurité commune constitueraient un guide pour la coopération intervenant dans le cadre du Traité de Bruxelles ; en particulier, lorsqu'une coordination s'impose en matière de défense, elle serait développée au sein de l'UEO.34
    2. Les réunions du Conseil des Ministres de l'UEO devraient être synchronisées avec les réunions tenues au niveau ministériel du Conseil de l'Union politique consacrées à la politique étrangère et de sécurité commune et se tenir en un même lieu. Il devrait en être de même, le cas échéant, pour certaines réunions des Douze et des Neuf au niveau des fonctionnaires.
    3. Il conviendrait de maintenir des contacts étroits entre la Présidence des Douze et celle de l'UEO. Il faudrait étudier la possibilité d'en harmoniser la succession et la durée.
    4. Les secrétariats CPE/Conseil et le Secrétariat de l'UEO devraient entretenir des contacts de travail et échanger régulièrement des informations sur les questions de sécurité.
    5. Il faudrait étudier la possibilité de liens entre le Parlement européen et l'Assemblée de l'UEO.
  17. Mesures pratiques à prendre vis-à-vis de l'Alliance atlantique

  18.  

     

    Afin d'instaurer une relation organique entre l'UEO et l'Alliance et de permettre à l'UEO de jouer un rôle plus efficace, de renforcement du pilier européen au sein de l'Alliance, il faudra prendre les mesures suivantes :

    1. Le pays assumant la Présidence de l'UEO, ou, le cas échéant, un autre Etat membre de l'UEO, devrait :
      1. introduire les positions ou contributions communes des pays de l'UEO dans le processus de consultation de l'Alliance,
      2. communiquer régulièrement au Conseil de l'Atlantique Nord et aux autres organes de l'Alliance des informations sur les activités de l'UEO.
    2. Une concertation devrait, le cas échéant, s'instaurer au sein de l'UEO, à divers niveaux, notamment au niveau des Ministres et au niveau des Représentants permanents des Etats membres à l'OTAN sur les points des travaux de l'Alliance qui intéressent particulièrement l'UEO ; cette concertation se devrait toutefois de ménager la transparence qui s'impose vis-à-vis des autres alliés, tous devant tenir compte de leurs points de vue respectifs.
    3. Il conviendrait de maintenir les contacts entre l'OTAN et le Secrétariat de l'UEO et entre leurs Secrétaires généraux respectifs, comme d'assurer un échange d'informations régulier.

    Questions soulevées par les propositions ci-dessus

  19. La première question concerne les relations de l'UEO avec les pays européens membres de la CE/CPE et de l'Alliance qui ne sont pas membres de l'UEO. Une coopération étroite restera essentielle entre les pays membres de l'UEO et tous les partenaires et alliés européens. A l'avenir, leurs relations avec notre organisation devraient correspondre, dans leurs modalités, à celles qui lieront l'UEO elle-même à l'Union politique et à l'Alliance atlantique. Un élargissement de certaines réunions ministérielles pouvant aller jusqu'à l'ensemble des partenaires et alliés européens, en tant qu'observateurs, pourrait être envisagé.

  20. La deuxième question concerne l'implantation de l'UEO. Les paragraphes précédents ont commencé à définir les rapports entre l'OTAN, l'UEO et l'UP. Pour que l'UEO opère avec efficacité sur la base des mesures pratiques prévues aux paragraphes 13 et 14, la question d'un transfert de l'Organisation à Bruxelles devrait être examinée. En cas d'installation à Bruxelles, il faudra préserver l'identité propre de l'UEO, telle que la définissent les paragraphes antérieurs. Ceci exige, pour faire en sorte que le Conseil puisse exercer ses fonctions en permanence, le maintien d'une certaine forme de représentation permanente et d'un secrétariat permanent. Il appartiendrait à chaque gouvernement des Etats membres de prendre en matière de représentation et de liaison les dispositions qui lui conviennent le mieux, en faisant appel, le cas échéant, à ses délégations auprès de l'OTAN et des institutions de l'Union politique. Néanmoins, dans le but d'accroître l'efficacité des travaux de l'UEO, il serait souhaitable que les responsables désignés par les Etats membres pour siéger au Conseil permanent de l'UEO soient des homologues.
     

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Jean-Pierre Maury