Constitution de la Ve République


Lettre de mission



 
Paris, le 18 juillet 2007
Monsieur le Premier ministre,
La Constitution qui fixe líorganisation actuelle de nos institutions a été établie il y a près de cinquante ans. Inspirée par la pensée du Général de Gaulle et sa détermination à doter notre pays díinstitutions stables et fortes, elle présente des qualités qui ne sont plus à démontrer. Incontestablement toutefois, sous líeffet des nombreux changements intervenus depuis 1958 dans notre pays et à líextérieur, notre démocratie a aujourdíhui besoin de voir ses institutions modernisées et rééquilibrées. Nos concitoyens attendent de líEtat une autorité renouvelée, et plus díefficacité dans líaction publique, mais ils souhaitent aussi plus de transparence, plus de débat, plus de simplicité. Ils veulent que líaction politique soit au service de líintérêt général, pas des intérêts particuliers. Ils aspirent profondément à une démocratie exemplaire, à une
République irréprochable.

Bien sûr, depuis 1958, notre fonctionnement institutionnel a connu plusieurs inflexions. Elles ont résulté soit díune modification formelle des textes, soit díune évolution des pratiques. Mais cíest un fait que, depuis cette date, et plus encore depuis une quinzaine díannées au cours desquelles beaucoup de changements institutionnels sont intervenus, aucune réflexion díensemble nía été menée sur líéquilibre général de notre démocratie.

Cíest pourquoi jíai souhaité vous confier la présidence díun comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Cinquième République. Son rôle sera de formuler des propositions de réforme concernant la Constitution elle-même et les textes qui la précisent. Je vous remercie díavoir accepté cette responsabilité.

En plein accord avec vous, jíai tenu à ce que le comité fût constitué de personnalités diverses, díune expérience, díune stature et díune crédibilité évidentes, et représentant différents courants díopinion. Je les remercie vivement díavoir accepté de vous rejoindre.

La première mission du comité, et à dire vrai la principale, sera de réfléchir à la nécessité de redéfinir les relations entre les différents membres de líexécutif díune part, aux moyens de rééquilibrer les rapports entre le Parlement et líexécutif díautre part. Líimportance prise par líélection présidentielle au suffrage universel direct, le passage au quinquennat et la réforme du calendrier électoral se sont en effet conjugués pour donner au Président de la République un pouvoir très large sur líensemble de nos institutions et de líadministration, et un rôle essentiel qui ? à la différence de celui du Premier ministre ? níest pas assorti díun régime de
mise en cause de sa responsabilité.

Il convient dès lors :
- en premier lieu, díexaminer dans quelle mesure les articles de la Constitution qui précisent líarticulation des pouvoirs du Président de la République et du Premier ministre devraient être clarifiés pour prendre acte de líévolution qui a fait du Président de la République le chef de líexécutif, étant observé toutefois que cette articulation níest guère dissociable du régime de responsabilité actuellement en vigueur ; cíest pourquoi, quelles que soient les réponses apportées à cette question, il y aura lieu en tout état de cause de rééquilibrer líarchitecture institutionnelle díensemble en encadrant certains pouvoirs du Président de la République ;
- en deuxième lieu, et par suite, de permettre au Président de la République díexercer ses fonctions de manière transparente et naturelle. Vous préciserez à cet effet les conditions dans lesquelles le Président de la République pourrait venir exposer sa politique directement devant le Parlement. De même, je souhaite que le budget de la Présidence de la République ne soit plus un objet de polémique. La Présidence de la République doit se voir reconnaître les moyens de fonctionner tout en soumettant son budget à des principes de contrôle et de transparence ;
- en troisième lieu, de mettre un certain nombre de limites aux pouvoirs du Président de la République. Cela pourrait passer notamment par une limitation du nombre de mandats quíun même Président peut effectuer, et par un droit de regard du Parlement sur les nominations les plus importantes. Nos concitoyens souhaitent avoir la garantie que les nominations aux plus hautes responsabilités ne reposent que sur la compétence des intéressés ;
- enfin, il est indispensable de rééquilibrer les pouvoirs du Parlement par rapport à ceux de líexécutif. A cette fin, vous pourriez étudier notamment les modifications quíil convient díapporter à la maîtrise de líordre du jour du Parlement, au nombre de commissions permanentes, aux pouvoirs et moyens de contrôle du Parlement sur líadministration et les comptes publics, ainsi que les modalités díune association plus étroite des assemblées parlementaires à la détermination de la politique européenne, internationale et de défense de la France. Vous pourriez examiner líopportunité de permettre au Parlement díadopter des résolutions susceptibles díinfluencer le travail gouvernemental. Vous me proposerez les moyens de rendre la fonction parlementaire plus valorisante, et le travail parlementaire díélaboration des lois plus efficace, en contrepartie, le cas échéant, díun encadrement des pouvoirs du gouvernement en matière díadoption des lois (articles 44 alinea 3 et 49 alinea 3). Vous pourriez prévoir la possibilité pour les ministres et les secrétaires díEtat issus du Parlement de retrouver leur siège lorsquíils cessent díexercer leurs fonctions gouvernementales.

Une démocratie exemplaire, cíest aussi une démocratie qui veille à ce que líopposition ait les moyens díexercer son rôle, quíil síagisse de moyens politiques, juridiques ou financiers. Cíest pourquoi je souhaite que le comité me propose un statut de líopposition, définissant cette dernière et lui reconnaissant un certain nombre de droits : notamment des droits díinformation, des droits protocolaires, le droit díassurer ès qualité certaines fonctions, le droit de créer une commission díenquête au Parlement, le droit de bénéficier de moyens financiers lui permettant de fonctionner etc.

La justice est le troisième pilier de líéquilibre des pouvoirs au sein de notre démocratie. Son rôle et son fonctionnement ont profondément évolué depuis que les Constituants de 1958 consacrèrent à « líautorité judiciaire » le titre VIII de la Constitution. La justice, quíelle soit judiciaire ou administrative, a de fait plus de pouvoir quíen 1958, mais son indépendance níest pas pour autant pleinement garantie, ni sa responsabilité suffisamment engagée. Tout en vous interrogeant sur líopportunité de reconnaître dans la Constitution líexistence díun véritable pouvoir judiciaire ou juridictionnel et díen préciser les contours, vous me proposerez une nouvelle composition du Conseil supérieur de la magistrature dont la présidence ne sera plus assurée par le Président de la République et où les magistrats ne seront plus majoritaires. Bien que cela ne relève pas nécessairement de la Constitution, vous examinerez les moyens díune meilleure conciliation entre líexigence díapplication homogène par les parquets de la politique pénale définie par le gouvernement, et la garantie due aux justiciables quíaucune considération autre que judiciaire níintervient dans le fonctionnement de la justice. La création díune fonction de procureur général de la Nation, dont vous préciserez alors les conditions de nomination, de fonctionnement et de révocation, est une voie possible en ce sens. Je souhaite également que vous me proposiez une réforme du droit de grâce. Le droit de faire grâce doit subsister, mais il ne me paraît plus envisageable que líexercice de ce pouvoir relève du seul Président de la République. Je considère enfin que, dans une République exemplaire, il ne devrait plus être possible de déclencher des poursuites, de quelque nature quíelles soient, sur la base díune dénonciation anonyme.

La campagne présidentielle a mis en évidence líattente de nos concitoyens díune vie politique plus ouverte, plus proche de leurs préoccupations, plus représentative de la diversité de leurs opinions, et où les droits des citoyens seraient renforcés. A cet effet, vous étudierez les moyens díinstiller plus de démocratie directe dans notre fonctionnement institutionnel, sous la forme, le cas échéant, díun droit díinitiative populaire. Vous examinerez les conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel pourrait être amené à statuer, à la demande des citoyens, sur la constitutionnalité de lois existantes. Des voix síélèvent dans notre pays pour regretter que la France soit le seul grand pays démocratique dans lequel les citoyens níont pas accès à la justice constitutionnelle, et que certaines normes internationales aient plus de poids et
díinfluence sur notre droit que nos principes constitutionnels eux-mêmes. Il me paraît nécessaire également díexaminer dans quelle mesure les pouvoirs conférés au chef de líEtat par líarticle 16 de la Constitution en cas de crise majeure demeurent applicables, compte tenu des évolutions intervenues depuis le temps de sa rédaction.

Dans le même esprit, je souhaite que le rôle du Conseil économique et social soit modernisé et valorisé, et notamment quíil soit une enceinte privilégiée de débat et de concertation sur les questions essentielles de développement durable. Je vous demande díétudier dans quelle mesure les Français de líétranger, qui sont de plus en plus nombreux et qui contribuent au rayonnement de notre pays dans la mondialisation, pourraient être représentés à líAssemblée nationale en plus du Sénat. Síagissant enfin des modes de scrutin, ils ne relèvent pas stricto sensu de la Constitution. Cela étant, ils ont à líévidence un effet majeur sur líéquilibre de nos institutions. Cíest pourquoi, en parallèle des travaux qui seront entrepris par ailleurs sur le découpage des circonscriptions électorales, conformément à la demande du Conseil constitutionnel, je souhaite connaître líavis de votre comité sur líopportunité díintroduire une dose de représentation proportionnelle au niveau national pour les élections législatives ou sénatoriales, et sur les modalités quíil conviendrait de retenir si líon devait síengager sur líune ou líautre de ces voies.

Dans son discours de Bayeux du 16 juin 1946, le Général de Gaulle assignait aux institutions le rôle de préserver la cohésion des gouvernements, líefficience des administrations, le prestige et líautorité de líEtat, ainsi que le crédit des lois. Depuis une quinzaine díannée, ce dernier síest considérablement affaibli sous líeffet de lois trop nombreuses, trop instables, díune qualité insuffisante et ne respectant plus le partage institué par les articles 34 et 37 de la Constitution entre la loi et le règlement. De nombreux travaux ont eu lieu sur ce sujet au cours des années récentes. Je souhaite que le comité de révision de la Constitution me fasse des propositions efficaces pour garantir la sécurité juridique dont nos concitoyens ont impérativement besoin. Parmi celles-ci, je souhaite que soient étudiés notamment líopportunité díinscrire les principes de sécurité juridique et de confiance légitime dans la Constitution ; la possibilité pour une commission ad hoc du Parlement, après le vote des lois, ou pour le Conseil constitutionnel, de procéder au déclassement systématique des dispositions législatives intervenues dans le domaine du règlement ; le report de líentrée en vigueur des lois à la publication de tous leurs décrets díapplication ; la possibilité pour le Parlement de se substituer au pouvoir réglementaire lorsque celui-ci tarde à prendre les décrets díapplication des loi ; ou encore la création, dans chaque ministère, sur le modèle du contrôleur financier,
díun contrôleur juridique chargé de veiller à la nécessité et à la solidité juridiques des textes proposés.

Monsieur le Premier ministre, tels sont les principaux axes de réflexion auxquels devra síattacher le comité chargé de proposer les réformes nécessaires à la modernisation et au rééquilibrage de nos institutions. Il lui sera naturellement possible, síil líestime nécessaire, díélargir son champ díétude à díautres sujets relatifs au fonctionnement de nos institutions et de notre vie politique, et de formuler toute proposition utile.

Je vous saurais gré de bien vouloir me rendre vos conclusions avant le 1er novembre 2007, assorties, dans la mesure du possible, du ou des projets de texte nécessaires à leur mise en oeuvre. Après avoir pris connaissance de ceux-ci, jíengagerai avec le gouvernement, préalablement à la saisine du Parlement, líensemble des consultations nécessaires à líélaboration définitive de la réforme, en particulier la consultation des partis politiques et des différentes institutions de la République. Mon objectif est de parvenir díici janvier prochain à une profonde modernisation du fonctionnement de notre démocratie.

Je vous prie díagréer, Monsieur le Premier ministre, líassurance de mes sentiments
respectueux.

Nicolas Sarkozy
M. Edouard Balladur
Ancien Premier ministre
Président du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation
et le rééquilibrage des institutions de la Cinquième République
55, rue Saint-Dominique
75007 Paris


[Nicolas Sarkozy avait annoncé, durant la campagne électorale, son intention de procéder à une révision générale de la Constitution de 1958. Quelques semaines après son élection, il crée par le décret n° 2007-1108 du 18 juillet 2007 un comité de réflexion placé sous la présidence de M. Balladur.
Dans le rapport présenté par ce comité, on trouve 77 propositions pour modifier les institutions de la VeRépublique, ainsi qu'un tableau comparant les dispositions constitutionnelles en vigueur et les dispositions proposées. Le président adresse alors, le 12 novembre, une lettre d'orientation au premier ministre, M. Fillon, qui est censé préparer le projet de révision.
Un projet de loi constitutionnelle dit de modernisation des institutions de la VeRépublique est présenté au Conseil des ministres du 23 avril 2008 et déposé à l'Assemblée nationale le même jour (n° 820). Il est adopté le 3 juin par l'Assemblée nationale (569 votants, 546 suffrages exprimés, 315 voix pour, 231 contre). Le 24 juin le Sénat adopte le projet avec certaines modifications (328 votants, 289 suffrages exprimés, 166 voix pour, 123 contre). En 2e lecture, le projet est adopté par l'Assemblée nationale le 9 juillet et par le Sénat le 16 juillet (329 votants, 287 suffrages exprimés, 162 pour, 125 contre).
Le Congrès est convoqué par décret du 17 juillet 2008. Il se réunit le 21 juillet. La loi constitutionnelle  n° 2008-724 est signée le 23 juillet et publiée au Journal officiel n° 171 du 24 juillet 2008, page 11890.]

Voir le décret n° 2007-1108 du 18 juillet 2007 portant création d'un comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République.
Voir le rapport du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République.
Voir le tableau comparatif des dispositions constitutionnelles.
Voir la synthèse des 77 propositions présentées dans la rapport Balladur.
Voir la lettre d'orientation adressée à M. Fillon, premier ministre, le 12 novembre 2007.
Voir le projet de loi constitutionnelle n° 820 du 23 avril 2008.
Voir la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008.