Constitution de la Ve République

Projet de loi constitutionnelle 
portant modification du titre IX de la Constitution

[La responsabilité du président de la République à raison des infractions commises antérieurement à son entrée en fonction a suscité des interprétations contradictoires, l'intégrité du président Chirac ayant été mise en cause. Le Conseil constitutionnel, à l'occasion d'une décision portant sur la conformité à la Constitution du traité portant statut de la Cour pénale internationale (22 janvier 1999, décision n° 98-408 DC) a décidé que l'article 68 de la Constitution conférait au président de la République un privilège absolu de juridiction durant l'exercice de son mandat.
Jean-Marc Ayrault et les membres du groupe socialiste à l'Assemblée nationale ont déposé une proposition de loi (n° 3091, 29 mai 2001), bientôt adoptée par l'Assemblée nationale le 19 juin (526 votants, 524 exprimés, 283 pour, 241 contre), mais jamais examinée par le Sénat. Michel Hunault a présenté également une proposition plus simple (AN, n° 3223, 9 juillet 2001). Il s'agissait d'ajouter un alinéa à l'article 68 prévoyant la suspension des poursuites contre le président pour les actes antérieurs au mandat ou sans lien avec celui-ci. Après une décision de la Cour de cassation adoptant une position similaire, Noël Mamère dans sa proposition de loi sur la procédure pénale applicable au Président de la République pour les infractions commises antérieurement à ses fonctions (AN, n° 3550, 17 janvier 2002) envisageait simplement une modification du code de procédure pénale pour autoriser ces poursuites devant les juridictions de droit commun durant le mandat présidentiel.
Le président de la République, le 3 juillet 2002, demande au professeur Pierre Avril de présider une commission chargée de réfléchir au statut pénal du Chef de l'État. La commission a remis le 12 décembre 2002 un rapport dont les principales propositions ont été reprises dans un projet de loi constitutionnelle portant modification du titre IX de la Constitution, adopté en Conseil des ministres le 2 juillet 2003 et déposé à l'Assemblée nationale le 3 juillet  (n° 1005 rectifié). Le projet est adopté par celle-ci  le 16 janvier 2007, puis par le Sénat le 7 février (327 votants, 224 exprimés, 164 pour et 60 contre)
Le Congrès est convoqué par décret du 9 février 2007, il se réunit le 19 février pour adopter le projet, en faveur duquel moins de la moitié des membres du Parlement ont voté (449 sur 905).
La loi constitutionnelle est signée le 23 février et publiée au Journal officiel n° 47 du 24 février 2007, p. 3354.]
Voir la décision du Conseil constitutionnel n° 98-408 du 22 janvier 1999.
Voir le rapport Avril.
Voir la proposition Ayrault.
Voir la loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007.

Exposé des motifs

Mesdames, Messieurs,
Les règles posées par le titre IX de la Constitution du 4 octobre 1958, relatives à la responsabilité pénale du chef de l'État, ont soulevé certaines difficultés d'interprétation. Le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation ont ainsi procédé à des lectures de l'article 68 de la Constitution peu compatibles entre elles. Selon le Conseil constitutionnel, hors le cas de haute trahison, le président de la République bénéficie d'une immunité pour les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions. En ce qui concerne les actes antérieurs à celles-ci ou ceux qui en sont détachables, sa responsabilité pénale ne saurait être recherchée que selon la procédure prévue par l'article 68 de la Constitution (C.C., 22 janvier 1999, décision n° 98-408 DC). L'assemblée plénière de la Cour de cassation considère, pour sa part, que la compétence de la Haute Cour de Justice, en application de l'article 68 de la Constitution, est limitée au crime de haute trahison. S'agissant des autres infractions, commises avant ou pendant l'exercice de ses fonctions, le président de la République est protégé par une immunité absolue, la prescription étant simplement suspendue pendant la durée du mandat présidentiel (Cass., Ass. plén., 10 octobre 2001, Breisacher : Bull. n° 11). S'agissant de l'application de la réforme constitutionnelle dans le temps, le texte proposé ne prévoit aucune disposition spécifique à cet égard. En conséquence, la révision constitutionnelle s'appliquera au mandat en cours.

Dans ce contexte, le chef de l'État a demandé à Monsieur le Professeur Pierre Avril de présider une commission chargée de réfléchir au statut pénal du Président de la République et de formuler, le cas échéant, les propositions de réforme qui lui paraîtraient appropriées. La commission a remis le 12 décembre 2002 au chef de l'État un rapport qui préconise la modification du titre IX de la Constitution. Aux termes de celui-ci, le principe de l'irresponsabilité du Président de la République pour les actes commis dans l'exercice de ses fonctions demeurerait.  En outre, durant son mandat, et en application de l'immunité dont il bénéficierait, il ne pourrait être contraint à aucun témoignage et ne pourrait faire l'objet d'aucun acte d'information, d'instruction ou de poursuite devant une juridiction ou devant une autorité administrative.  Dans le cadre des fonctions présidentielles, la responsabilité serait limitée, d'une part, à l'hypothèse, d'ores et déjà prévue par l'article 53-2 de la Constitution, dans laquelle serait compétente la Cour pénale internationale, et, d'autre part, au cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice du mandat de chef de l'État.  La sanction, le cas échéant prononcée par le Parlement réuni en Haute Cour, serait la destitution du Président de la République. Le présent projet de loi reprend les propositions formulées par la commission dans son rapport. Il repose sur trois principes : le Président de la République, agissant dans l'exercice de ses fonctions, n'est pas un justiciable ordinaire (I) ; son immunité n'est pas totale (II) ; la juridiction appelée à connaître des manquements commis dans le cadre de ses fonctions est composée, afin de respecter l'équilibre démocratique né du fonctionnement des pouvoirs publics sous la Cinquième République, par les élus de la Nation (III).

I.- La responsabilité du Président de la République déroge au droit commun.

Les auteurs du rapport ont mis l'accent sur la nécessité de ne pas faire du Président de la République un justiciable ordinaire, eu égard au risque d'affaiblissement qu'entraînerait pour la fonction présidentielle une mise en cause de la responsabilité du chef de l'État dans les conditions du droit commun.  En cours de mandat, seuls les manquements manifestement incompatibles avec l'exercice de la fonction présidentielle pourront donc être sanctionnés, selon une procédure spécifique. S'agissant des actes accomplis avant le début de son mandat, ou dépourvus de lien avec celui-ci, toute mise en cause éventuelle du Président de la République devant une juridiction pénale sera suspendue durant l'exercice de son mandat.

II.- L'immunité proposée n'est toutefois pas totale.

En premier lieu, afin de clarifier le texte constitutionnel, la rédaction du motif qui permet l'engagement de la responsabilité « politique » du Président de la République est revue, et, aux termes de « haute trahison » inscrits à l'actuel article 68 de la Constitution, sont substitués ceux de « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ». En second lieu, pour les actes qui ne sont pas accomplis par le chef de l'État en cette qualité, et pour ceux qui sont antérieurs à ses fonctions, l'immunité n'est que temporaire, les procédures pouvant être engagées ou reprises à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation de ses fonctions.

III.- Le Parlement, constitué en Haute Cour, est compétent pour connaître, le cas échéant, des actes accomplis par le Président de la République dans l'exercice de ses fonctions.

Conformément aux recommandations de la commission, le projet de loi constitutionnelle s'attache à éviter le double écueil, d'une part, du recours aux juridictions ordinaires, d'autre part, de la création d'une juridiction ad hoc. Ainsi, c'est au Parlement tout entier réuni, se prononçant à la majorité de ses membres, et non plus à des membres élus en son sein, qu'est attribuée la compétence pour se prononcer sur la destitution éventuelle du Président de la République. Enfin, la procédure prévue, qui suppose que la proposition de réunion de la Haute Cour soit votée par chacune des deux assemblées, respecte l'équilibre inhérent au bicamérisme.
 

Projet de loi constitutionnelle

Le président de la République,
Sur la proposition du Premier ministre,
Vu l'article 89 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi constitutionnelle portant modification du titre IX de la Constitution, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté à l'Assemblée nationale par le garde des sceaux, ministre de la justice, qui est chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Le titre IX de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Titre IX « La Haute Cour »

« Article 67. - Le président de la République n'est pas responsable des actes accomplis en cette qualité, sous réserve des dispositions des articles 53-2 et 68.
« Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l'objet d'un acte d'information, d'instruction ou de poursuite.
« Les instances et procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent être reprises ou engagées contre lui à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation des fonctions. »

« Article 68. - Le président de la République ne peut être destitué qu'en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour.
« La proposition de réunion de la Haute Cour adoptée par une des assemblées du Parlement est aussitôt transmise à l'autre qui se prononce dans les quinze jours.
« La décision de réunir la Haute Cour emporte empêchement du Président de la République dont les fonctions sont exercées dans les conditions prévues au quatrième alinéa de l'article 7. Cet empêchement prend fin au plus tard à l'expiration du délai prévu à l'alinéa suivant.
« La Haute Cour est présidée par le président de l'Assemblée nationale. Elle statue dans les deux mois, à bulletins secrets, sur la destitution. Sa décision est d'effet immédiat.
« Les décisions prises en application du présent article le sont à la majorité des membres composant l'assemblée concernée ou la Haute Cour. Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute Cour ou à la destitution.
« Une loi organique fixe les conditions d'application du présent article. »


Fait à Paris, le 3 juillet 2003.
 

Signé : Jacques Chirac
Par le Président de la République :

Le Premier ministre,
Jean-Pierre Raffarin

Le garde des sceaux, ministre de la justice,
Dominique Perben



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Jean-Pierre Maury