Exposé des motifs
Mesdames, Messieurs,
Alors que s'est achevée la
présidence française de l'Union européenne, notre
pays demeure en 12e position dans le tableau de suivi des
directives : cent soixante-seize directives sont encore en attente
de transposition, la date de transposition étant
dépassée pour 136 d'entre elles et la plus ancienne
remontant à 1981. On ne peut que regretter cette situation, la
France apparaissant sous cet aspect peu respectueuse de la
législation communautaire.
Pourtant, la primauté du droit communautaire sur le droit
interne a été admise dans l'arrêt Costa/Enel du 15
juillet 1964 qui signalait : « issu d'une source
autonome, le droit né du traité ne pourrait donc, en
raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement
opposer un texte interne quel qu'il soit, sans perdre son
caractère ». Les juges nationaux sont les garants de
cette primauté.
On doit parallèlement signaler que le droit dérivé
unilatéral a une importance de plus en plus grande en droit
interne. Si les règlements s'appliquent dès leur
publication dans tous leurs éléments directement à
l'égard des citoyens, les directives, en revanche, sont
obligatoires à l'égard des seuls Etats et doivent par
conséquent être transposées pour devenir effectives
à l'égard des citoyens.
A propos des directives, plusieurs remarques doivent être
formulées :
- Tout d'abord,
les institutions communautaires ont adopté des directives d'un
contenu de plus en plus précis au point de ne laisser aucune
marge d'appréciation aux instances nationales. La directive est
devenue ainsi un texte comportant un nombre considérables
d'articles et, en définitive, dans certains cas, se suffisant
à lui-même. Son introduction dans l'ordre interne se
résume parfois à une reproduction du texte communautaire,
habillé selon les formes internes. Au demeurant, même dans
ces conditions, la France ne satisfait pas à ses obligations.
- Certaines sont d'ailleurs si précises que la Cour de Justice
des Communautés Européennes a considéré,
face à la lenteur de transposition de certains États,
qu'à l'identique des règlements, elles pouvaient
être invoquées directement par le citoyen alors même
qu'elles n'avaient pas été transposées
(décision Van Duyn c/Home office du 4 décembre 1974).
- Néanmoins, au niveau interne, le Conseil d'État ne fait
pas la même interprétation en se référant aux
termes précis du traité. Ce dernier donnant aux directives
une force obligatoire à l'égard des seuls États, il
refuse l'effet direct de celles-ci à l'égard des actes
individuels (CE 22 décembre 1978 Cohn-Bendit, CE
13 décembre 1985 Zadkine).
Cependant, si les États
restent libres tant que l'échéance d'application n'est
pas atteinte (5 avril 1979, Ministère public/Ratti),
passé ce délai, les citoyens peuvent intervenir à
l'égard de l'État défaillant.
Plusieurs voies de droit sont ouvertes pour en obtenir l'application.
- Les
ressortissants peuvent ainsi contester la légalité des
mesures réglementaires au regard des dispositions d'une
directive ignorée par l'Etat (CE 28 septembre 1984
Confédération nationale).
- Ils peuvent également s'opposer en utilisant toute voie de
droit à l'application d'une règle de droit national
contraire à une directive, notamment l'exception
d'illégalité.
- Ils peuvent parallèlement inviter les autorités
dotées du pouvoir réglementaire à prendre les
mesures d'application d'une directive ou à rectifier les
règles devenues obsolètes suite à l'adoption d'une
directive.
- Au demeurant et surtout, l'État peut voir sa
responsabilité engagée vis-à-vis de ses nationaux
pour non transposition d'une directive (CJCE 19 novembre 1991 Francovich
et Bonifaci/République italienne ).
Or, en pratique, malgré ce dispositif relativement protecteur,
les gouvernements, et les gouvernements français en particulier,
tardent à faire transposer les directives.
Pour combler le retard, des moyens ont été mis en oeuvre.
- Les projets de
loi portant Diverses Dispositions d'Adaptation au Droit Communautaire
ont été créés. Ils permettent de
réunir sous un même projet de loi la transposition de
directives touchant aux mêmes secteurs.
- L'utilisation des ordonnances pour prendre des mesures
législatives dans l'urgence, en l'espèce pour transposer
de nombreuses directives, a été demandée par le
Gouvernement. Même si ce moyen demeure exceptionnel, il
apparaît aller à l'encontre de l'article 34 de la
Constitution, la compétence législative relevant du seul
Parlement. En effet, le retard pris pour la transposition ne doit pas
entraîner le dessaisissement du Parlement par
l'Exécutif : Nemo auditur propriam turpietudinem
allegans.
Devant l'insuffisance de résultats et l'inadéquation des
procédés, la France ayant reculé dans le tableau de
transposition des directives ces deux dernières années, il
apparaît indispensable de prévoir un nouveau dispositif
permettant une transposition des directives dans les délais
requis. La France, pionnière de l'Europe, ayant
oeuvré pour faire avancer l'intégration européenne,
ne doit plus être montrée du doigt pour ignorance du droit
communautaire.
L'Exécutif ne remplissant pas ses engagements communautaires
avec satisfaction, le Parlement doit être en mesure de pallier sa
carence afin que la France ne figure plus parmi les mauvais
élèves européens.
Un tiers des directives à transposer présente un
caractère législatif. Lorsque le Gouvernement tarde
à faire transposer une directive relevant de la compétence
du Parlement, celui-ci doit être amené à l'examiner
automatiquement.
Ce nouveau dispositif possède deux avantages touchant à
ses moyens et à sa finalité :
- respect des
prérogatives du Parlement : il permet un déroulement
normal de la procédure législative. Les textes feront
l'objet d'un véritable débat.
- efficacité : il instaure une inscription automatique de
projets de loi tendant à transposer les directives. Une
échéance étant fixée pour chaque texte, la
France ne connaîtrait plus de retard important.
C'est pour ces différentes raisons, qu'il vous est
demandé, Mesdames, Messieurs, d'adopter la présente
proposition de loi constitutionnelle.
Proposition de loi constitutionnelle
Article unique
Dans le titre XV de la Constitution, après l'article 88-4, il
est ajouté un article 88-5 ainsi rédigé :
« Tout projet de loi tendant à transposer les
dispositions de nature législative d'une directive adoptée
en application des traités visés au présent titre
doit être déposé devant le Parlement et inscrit
à l'ordre du jour prioritaire six mois au moins avant
l'expiration du délai fixé par cette directive pour sa
transposition.
A défaut, toute proposition de loi ayant le même objet est
inscrite de droit à l'ordre du jour prioritaire. »
