Initiative du président Mitterrand pour la réforme de la Constitution de 1958
Rapport du Comité consultatif pour la révision de la Constitution
Projets de loi constitutionnelle déposés au Sénat le 10 mars 1993 par le Président de la République
I. - Exposé des motifs[Le président Mitterrand, à la suite de sa déclaration du 9 novembre 1992, a institué par décret 92-1247 du 2 décembre 1992 un Comité consultatif pour la révision de la Constitution, placé sous la présidence du doyen Vedel. Le comité a rendu son rapport le 15 février 1993. Le président a repris de nombreuses suggestions dans deux projets de loi constitutionnelle déposés au Sénat le 10 mars suivant. Mais à la suite des élections législatives et du changement de majorité, le gouvernement de M. Balladur n'inscrivit pas à l'ordre du jour des assemblées le projet de loi relatif à l'organisation des pouvoirs publics (Sénat, n° 232, 1992-1993). En revanche, le projet modifiant les titres VII, VIII, IX et X de la Constitution (Sénat, n° 231, 1992-1993), profondément modifié et amputé par le Sénat des dispositions relatives au Conseil constitutionnel, devait aboutir à la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993.]
II. - Projet de loi constitutionnelle portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant ses titres VII, VIII, IX et X (n° 231)
III. - Projet de loi constitutionnelle portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et relatif à l'organisation des pouvoirs publics (n° 232)
Voir le rapport Vedel du 15 février 1993.
Voir la loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993.
I. Exposé des motifs
commun aux deux projets de loi constitutionnelle n° 231 et 232
déposés au Sénat le 10 mars 1993 par le Président de la République
Mesdames, Messieurs,Presque inchangée malgré six révisions, la Constitution du 4 octobre 1958 est entrée, à l'automne dernier, dans sa trente-cinquième année.
Mais la France de 1993 n'est plus celle de 1958. Parce qu'il est le garant de la Constitution, mais également des grands intérêts nationaux, le président de la République a fait connaître, à plusieurs reprises depuis 1981, son souhait de mettre en oeuvre, le moment venu, la procédure de l'article 89 pour rééquilibrer, adapter et moderniser nos institutions.
Dans cet esprit, il a rendu publiques, le 30 novembre 1992, des propositions de réforme, aussitôt soumises à l'avis d'un comité de seize membres présidé par le doyen Georges Vedel et composé de spécialistes incontestables du droit et de la pratique institutionnelle.
Comme il le lui avait demandé, le Comité, dont la mission n'était pas limitée au seul document établi par le chef de l'État a, le 15 février 1993, rendu son rapport, que le Gouvernement a examiné en retenant la plupart des modifications proposées par cette instance.
Ces réformes concernent tous les titres du texte de 1958, c'est-à-dire à la fois l'organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics, les conditions d'exercice de la souveraineté et les droits, garanties et libertés reconnus aux citoyens. Elles peuvent faire l'objet, sans inconvénient, d'une présentation unique.
Il a toutefois paru utile de regrouper les dispositions envisagées dans deux projets de lois distincts :
- l'un sur les droits et garanties reconnus aux citoyens et les organes - Conseil constitutionnel, Conseil supérieur de la magistrature, Haute Cour - qui en sont chargés ;- l'autre sur l'organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics, et donc l'équilibre des institutions.
I. Le premier projet de loi constitutionnelle soumis à l'examen du Parlement porte sur les dispositions relatives au Conseil constitutionnel, à l'institution judiciaire et à la Haute Cour, qui figurent actuellement aux titres VII, VIII et IX de la Constitution.La section 1 regroupe les dispositions relatives au Conseil constitutionnel
L'article premier supprime le deuxième alinéa de l'article 56 de la Constitution, relatif à la composition du Conseil constitutionnel, en vertu duquel les anciens présidents de la République sont membres de droit du Conseil constitutionnel,
Ce droit, dont les titulaires n'ont plus fait usage après 1962, n'a plus aujourd'hui les mêmes justifications qu'à l'origine. Le Conseil constitutionnel a, en effet, acquis le caractère d'une juridiction, qui sera renforcé par la saisine par voie d'exception introduite par une autre disposition du présent projet.
L'article 2 vise, en modifiant l'article 57 de la Constitution, à rendre plus strict le régime des incompatibilités applicables aux membres du Conseil constitutionnel.
L'évolution du Conseil constitutionnel, qui prend de plus en plus le caractère d'une juridiction, ainsi que les obligations d'impartialité et d'indépendance que la Convention européenne des droits de l'homme impose aux juridictions nationales, conduisent à revoir la situation des membres du Conseil constitutionnel. Il paraît souhaitable que les fonctions de membre du Conseil constitutionnel soient incompatibles non seulement, comme c'est le cas aujourd'hui, avec celles de ministre ou de membre du Parlement, mais aussi avec les fonctions de président de l'assemblée d'une collectivité territoriale. Il est toutefois proposé de prévoir la possibilité d'exception à ce principe, dans des limites à fixer dans la loi organique, en ce qui concerne les maires, afin de tenir compte de l'importance très diverse des communes françaises et de leur taille très inégale. La loi organique pourrait donc préciser les incompatibilités entre les fonctions de membres du Conseil constitutionnel et le mandat de maire : elle fixerait également les incompatibilités en ce qui concerne les fonctions d'adjoint au maire et, plus généralement, avec tout autre mandat électif local.
Les autres incompatibilités, notamment professionnelles, sont, comme à l'heure actuelle, renvoyées à la loi organique, étant entendu qu'elles devront être revues dans un sens plus restrictif.
L'article 3 a pour objet de prévoir une extension des compétences actuelles du Conseil constitutionnel, permettant un progrès des droits du justiciable.
Il s'agit d'élargir les possibilités de saisir le Conseil constitutionnel, qui ne peut actuellement être saisi que par le président de la République, le Premier ministre, le président de l'une ou l'autre des deux assemblées parlementaires, et soixante députés ou soixante sénateurs. Désormais, le Conseil constitutionnel pourrait également être saisi, par voie d'exception, de toute disposition de loi dont il serait soutenu qu'elle porte atteinte aux droits fondamentaux reconnus à toute personne par la Constitution.
Le texte proposé reprend, pour l'essentiel, les dispositions du projet de révision soumis au Parlement en 1990 et qui n'avait pu aboutir.
Il prévoit la saisine du Conseil constitutionnel, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, sur renvoi du Conseil d'État, de la Cour de cassation ou de toute juridiction ne dépendant ni de l'un ni de l'autre, eux-mêmes saisis par la juridiction devant laquelle se déroule l'instance. Les modalités de mise en oeuvre de la réforme seront précisées par la loi organique relative au Conseil constitutionnel prévue à l'article 63 de la Constitution, lui-même complété à cet effet.
Cette réforme est complétée par une disposition qui, en raison de son caractère transitoire, est prévue à l'article 13 de la section IV du présent projet et figurera dans le titre final de la Constitution. Elle prévoit, afin de ne pas apporter un trouble excessif à l'ordre juridique existant, que le nouveau mode de saisine n'entrera en vigueur qu'au terme d'un délai de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi constitutionnelle : par suite, le Parlement dispose d'un délai de deux ans pour mettre en conformité avec la Constitution les lois antérieures à l'entrée en vigueur de la présente réforme. En revanche, celle-ci s'appliquerait immédiatement aux textes postérieurs à son entrée en vigueur.
La section II comporte des dispositions modifiant le titre VIII « De l'autorité judiciaire »
Ces dispositions, qui modifient l'intitulé du titre VIII et les articles 64 et 65 relatifs aux magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature, visent à mieux mettre en évidence el à mieux garantir l'indépendance de la magistrature.
Les articles 5 et 6 modifient l'intitulé du titre VIII et l'article 64 de la Constitution pour affirmer le principe de l'indépendance de la magistrature.
L'article 6 modifie l'article 65 de la Constitution. Pour garantir l'indépendance de la magistrature, il prévoit une organisation incontestable du Conseil supérieur de la magistrature, dont la composition et les compétences sont très largement modifiées.
Présidé par le président de la République, dont une des fonctions constitutionnelles est de garantir l'indépendance de la magistrature, le Conseil supérieur de la magistrature sera composé, à l'image de certaines autorités indépendantes, d'une part, de personnalités qualifiées - au nombre de cinq -, désignées par le Président de la République, le président de chacune des assemblées parlementaires, le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État, et, d'autre part, de magistrats élus, également au nombre de cinq. La personnalité nommée par le président de la République exercera les fonctions de vice-président du Conseil supérieur de la magistrature, se substituant ainsi au garde des Sceaux qui assistera cependant aux séances de celui-ci.
L'élection des magistrats au Conseil supérieur de la magistrature se fera par collège, sur le modèle qui a été retenu pour la composition de la commission d'avancement des magistrats instituée par la loi du 25 février 1992. Elle sera prévue par la loi organique.
Les pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature sont accrus en ce qui concerne la désignation des magistrats du siège autres que ceux de la Cour de cassation et des premiers présidents de cours d'appel, pour lesquels il continuera à formuler une proposition. Reprenant une disposition votée par le Parlement dans la loi précitée du 25 février 1992 et censurée par le Conseil constitutionnel en raison de sa contradiction avec la Constitution, le Gouvernement entend donner en la matière au Conseil supérieur de la magistrature le pouvoir de rendre un avis conforme. En alignant le droit sur une pratique qui prévaut depuis de nombreuses années, le président de la République, qui sera ainsi lié par l'avis du Conseil supérieur de la magistrature, souhaite lever toute équivoque sur l'indépendance réelle de la magistrature.
La fonction disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature continuerait d'être exercée sous la présidence du premier président de la Cour de cassation.
De cette organisation rénovée du Conseil supérieur de la magistrature, le Gouvernement attend non seulement une meilleure compréhension par l'opinion - et par les magistrats eux-mêmes - de la fonction de cet organisme, mais aussi un surcroît d'autorité.
La section III du présent projet a pour objet essentiel d'instituer un régime de responsabilité pénale des membres du Gouvernement qui soit à la fois clair et praticable.
L'article 9 abroge le deuxième alinéa de l'article 68, qui étend aux ministres le régime applicable au chef de l'État en cas de haute trahison. Ce régime n'est donc maintenu que pour le chef de l'État, pour lequel il ne pose pas de difficulté particulière.
L'article 10 décale les titres X à XVI de la Constitution pour permettre, à l'article 11, de créer un nouveau titre X et un nouvel article 68-1 dont les dispositions reprennent l'essentiel du texte proposé par le Comité consultatif.
Il est fondé sur la volonté de rapprocher autant que possible du droit commun le régime applicable aux ministres, tout en respectant le principe de la séparation des pouvoirs et en évitant que la nécessaire continuité de l'action des pouvoirs publics soit mise à mal par un harcèlement excessif.
Prenant acte de ce que la décision de poursuivre est l'élément le plus contestable du système actuel, les dispositions retenues remettent cette décision à de hauts magistrats indépendants.
D'une part, le procureur général près la Cour de cassation recevrait les plaintes des personnes qui se prétendent lésées par un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l'exercice de ses fonctions ; sous la seule réserve, nécessaire à une bonne administration de la justice, qu'elles ne soient pas manifestement irrecevables ou infondées, il les transmettrait à une commission d'instruction composée de cinq magistrats de la Cour de cassation. Pour tenir compte des infractions qui protègent l'intérêt général, et qui, ne pouvant léser des personnes, ne sont pas susceptibles de donner lieu à plaintes, le procureur général près la Cour de cassation pourrait également, dans cette hypothèse, agir d'office. D'autre part, la commission déciderait de soumettre l'affaire à la juridiction de jugement à l'issue d'une instruction soumise aux règles du droit commun.
L'absence de toute constitution de partie civile, destinée à éviter les excès de toute nature, se justifie par le fait que l'autorité chargée de l'action publique n'apprécie pas l'opportunité de poursuivre et qu'ainsi rien ne fait obstacle à ce que l'instruction suive son cours.
La juridiction de jugement serait composée par analogie avec la cour d'assises. Elle comprendrait huit «jurés parlementaires», dont la présence est justifiée par la commission de l'infraction par les ministres dans le cadre de leurs fonctions, et deux magistrats de la Cour de cassation qui, avec le plus haut d'entre eux chargé de présider cette juridiction, apporteraient la garantie du bon déroulement des débats. L'impartialité et l'indépendance du tribunal, d'ailleurs imposées par les engagements internationaux souscrits par la France, résulteraient de la désignation en début de législature, par le bureau de chaque assemblée, d'une liste d'élus assez large pour qu'une procédure de récusation puisse jouer.
Le présent projet de réforme constitue ainsi une très profonde modification du système actuel qui, largement hérité d'un passé lointain dans lequel ni l'organisation du Parlement ni les principes pénaux n'étaient identiques à ce qu'ils sont aujourd'hui, est caractérisé à la fois par une opacité et une équité douteuses.
La section IV comporte deux dispositions : outre la disposition transitoire relative au nouveau mode de saisine du Conseil constitutionnel, évoquée plus haut, l'article 12 modifie l'article 19 de la Constitution pour prévoir que la nomination par le président de la République du vice-président du Conseil supérieur de la magistrature n'exige aucun contreseing.
II. La section 1 du projet portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et relatif à l'organisation des pouvoirs publics modifie le préambule, l'article premier et le titre premier de la Constitution
[Voir cette deuxième partie de l'exposé des motifs]
[............ ]
Telles sont les dispositions des présents projets de loi constitutionnelle portant révision de la Constitution que, en application de l'article 89, le Gouvernement, sur l'initiative du Président de la République et après proposition du Premier ministre, soumet au Parlement.
II. Projet de loi constitutionnelle
portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958
et modifiant ses titres VII, VIII, IX et X (n° 231)Le Président de la République,
Sur la proposition du Premier ministre,
Vu l'article 89 de la Constitution,
Décrète:
Le présent projet de loi constitutionnelle portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant ses titres VII, VIII, IX et X, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat. Le garde des Sceaux, ministre de la Justice, sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.
Section 1 - Dispositions modifiant le titre VII de la Constitution et relatives au Conseil constitutionnel
Article premier.
Le deuxième alinéa de l'article 56 de la Constitution du 4 octobre 1958 est abrogé.Article 2.
L'article 57 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :« Art. 57. - Les fonctions de membre du Conseil constitutionnel sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement ou du Parlement, ainsi qu'avec la présidence de l'assemblée d'une collectivité territoriale. Toutefois, en ce qui concerne les communes, une loi organique détermine, compte tenu de l'importance de la population, les règles d'incompatibilité entre les fonctions de membre du Conseil constitutionnel et les fonctions de maire ou de président d'un établissement de coopération intercommunale. Elle fixe les incompatibilités concernant les fonctions d'adjoint au maire, selon le même critère, ainsi que celles de titulaire de l'un des autres mandats électifs locaux. Elle détermine également les autres règles d'incompatibilité. »Article 3.
Il est inséré dans la Constitution, après l'article 61, un article 61-1 ainsi rédigé :« Art. 61-1. - Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition de loi porte atteinte aux droits fondamentaux reconnus à toute personne par la Constitution, cette question peut être renvoyée au Conseil constitutionnel par le Conseil d'État, la Cour de cassation ou toute juridiction ne relevant ni de l'un ni de l'autre. »Article 4.
Le premier alinéa de l'article 62 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61 ne peut être promulguée ni mise en application.« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 cesse d'être applicable et ne peut plus être appliquée aux procédures en cours, y compris devant le juge de cassation. »
Article 5.
Il est ajouté à l'article 63 de la Constitution un alinéa ainsi rédigé :« Elle détermine également les conditions d'application de l'article 61-1. »Section Il - Dispositions modifiant le titre VIII de la Constitution et relatives à la magistrature
Article 6.
L'intitulé du titre VIII de la Constitution devient : « Titre VIII : De l'indépendance de la magistrature. »Article 7.
Le premier alinéa de l'article 64 de la Constitution est remplacé par les deux alinéas suivants :« Les juges statuent au nom du peuple français. »« Le président de la République est garant de l'indépendance de la magistrature. "
Article 8.
L'article 65 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :« Art. 65. - Le président de la République préside le Conseil supérieur de la magistrature. Il nomme le vice-président, qui peut le suppléer.« Le Conseil supérieur de la magistrature comprend, en outre, cinq magistrats de l'ordre judiciaire élus, un conseiller d'État désigné par le Conseil d'État et trois personnalités n'appartenant pas à l'ordre judiciaire désignées respectivement par le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat et le Conseil constitutionnel.
« Le garde des Sceaux ou son représentant assiste aux séances du Conseil supérieur de la magistrature.
« Le Conseil supérieur de la magistrature fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation et pour celles de premier président de cour d'appel. Les autres magistrats du siège sont nommés sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature.
« Le Conseil supérieur de la magistrature statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. Il est alors présidé par le premier président de la Cour de cassation.
« Il peut être consulté sur les grâces.
« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. »
Section III - Dispositions modifiant les titres IX et X de la Constitution et relatives à la Haute Cour de justice et à la responsabilité pénale des membres du Gouvernement
Article 9.
Le deuxième alinéa de l'article 68 de la Constitution est abrogé.Article 10.
Les titres X à XVI de la Constitution deviennent respectivement les titres XI à XVII de la Constitution.Article 11.
Il est inséré dans la Constitution un nouveau titre X et un article 68-1 ainsi rédigés:« Titre X
« De la responsabilité pénale des membres du Gouvernement« Art. 68-1. - Les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis.
« Ils sont jugés par une Cour de justice présidée par le premier président de la Cour de cassation ou par un président de chambre à cette Cour désigné par celui-ci et composée, en outre, de deux magistrats du siège à la Cour de cassation désignés par cette juridiction et de huit jurés parlementaires élus en nombre égal par l'Assemblée nationale et le Sénat, pris sur une liste établie par le bureau de chaque assemblée dans des conditions garantissant l'impartialité de la Cour.
« Pour la définition des crimes et délits ainsi que pour la détermination des peines qui leur sont attachées, le droit commun est applicable.
«Toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l'exercice de ses fonctions peut porter plainte auprès du procureur général près la Cour de cassation qui, si la plainte n'est pas manifestement irrecevable ou infondée, la soumet avec ses réquisitions à une commission d'instruction composée de cinq magistrats du siège de la Cour de cassation. Le procureur général peut aussi agir d'office.
« Une loi organique fixe les conditions de désignation des membres de la Cour de justice et de la commission d'instruction. Elle détermine les règles de fonctionnement de ces juridictions, la procédure applicable et les voies de recours. »
Section IV - Dispositions diverses
Article 12.
A l'article 19 de la Constitution, les mots : « 56 et 61 » sont remplacés par les mots : « 56, 61 et 65 (1er al.) »Article 13.
Au titre XVII de la Constitution, il est inséré l'article 93 ainsi rédigé :« Art. 93. - L'article 61-1 ne s'applique aux dispositions de loi en vigueur à la date de promulgation de la loi constitutionnelle n° .. du .. qu'à l'expiration d'un délai de deux ans à compter de cette date. »[Le président Mitterrand, à la suite de sa déclaration du 9 novembre 1992, a institué par décret 92-1247 du 2 décembre 1992 un Comité consultatif pour la révision de la Constitution, placé sous la présidence du doyen Vedel. Le comité a rendu son rapport le 15 février 1993. Le président a repris de nombreuses suggestions dans deux projets de loi constitutionnelle déposés au Sénat le 10 mars suivant. Mais à la suite des élections législatives et du changement de majorité, le gouvernement de M. Balladur n'inscrivit pas à l'ordre du jour des assemblées le projet de loi relatif à l'organisation des pouvoirs publics (Sénat, n° 232, 1992-1993). En revanche, le projet modifiant les titres VII, VIII, IX et X de la Constitution (Sénat, n° 231, 1992-1993), profondément modifié et amputé par le Sénat des dispositions relatives au Conseil constitutionnel, devait aboutir à la loi constitutionnelle 93-952 du 27 juillet 1993.]
Fait à Paris, le 10 mars 1993.
François Mitterrand
Par le Président de la République :Le Premier ministre,
Pierre BérégovoyLe garde des Sceaux, ministre de la Justice,
Michel Vauzelle
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