Organisation de l'Indo-Chine française.
Décret du 17 octobre 1887, relatif à l'organisation de l'Indo-Chine française.
Décret du 20 octobre 1911, portant fixation des pouvoirs du gouverneur général de l'Indochine.
La France ayant acquis la Cochinchine en 1862, puis établi son protectorat sur le Cambodge, l'Annam et le Tonkin, décide de réunir les pays placés sous son influence au sein d'en ensemble dénommé « Indochine française ».
Par le traité de 1893 avec le Siam, la France établit un protectorat de fait sur le Laos. Elle obtient Kouang-Tchéou Wan, pour une durée de 99 ans, par la Convention franco-chinoise du 16 novembre 1898.
Voir : Cambodge, Laos, Vietnam, Kouang-Tchéou Wan.
Sources : JORF, 19e année, n° 284, 18 octobre 1887, p. 4610 ; JORF, 43e année, n° 286, 21 octobre 1911, p. 8439.
RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
Monsieur le Président,
Le projet de décret que nous avons l'honneur de soumettre à votre haute approbation a pour objet de réaliser l'union des pays qui constituent l'Indo-Chine française (l'Annam, le Tonkin, la Cochinchine et le Cambodge), pour tout ce qui concerne :
L'administration générale et la direction politique ;
Le commandement des forces de terre et de mer ;
Les services judiciaires ;
L'administration des postes et télégraphes ;
L'administration des douanes et régies.
L'union douanière est un fait accompli, puisqu'aux termes de la dernière loi de finances et du règlement d'administration publique rendu pour son exécution, un tarif unique, basé sur le tarif général métropolitain, est appliqué depuis le 1er juin dans l'Indo-Chine française.
En ce qui concerne la justice, les juridictions françaises dans l'Annam et le Tonkin relèvent actuellement de la cour de Saigon : l'union judiciaire ne sera que la consécration de cet état de choses.
L'établissement d'un service unique pour les postes et les télégraphes s'impose par des considérations qu'il suffit d'indiquer. Aux termes des conventions postales internationales (article 32 du règlement de détail de Paris), la péninsule indo-chinoise ne forme qu'un seul territoire; d'autre part, la ligne maritime postale qui dessert le Tonkin est subventionnée par le budget local de la Cochinchine ; le câble qui relie le cap Saint-Jacques à Haï-phong est actuellement placé sous le contrôle du chef du service du Tonkin, mais c'est la Cochinchine qui supporte la moitié de la dépense afférente à l'exploitation de la ligne. Il y a là une communauté d'intérêts qui nécessite la création d'un service commun ; la séparation administrative de la Cochinchine et du Tonkin a donné lieu pour le service des postes et des télégraphes à des difficultés qui, jusqu'à présent, sont restées pendantes.
Au point de vue militaire, l'unité dans le commandement permettra de concentrer les forces réparties entre les différents pays de l'union sur les points où leur présence sera reconnue nécessaire : il sera possible de réaliser ainsi, sans affaiblir nos moyens d'action, une réduction sur l'effectif des troupes européennes appelées à servir en Indo-Chine.
Cette organisation implique l'unité dans la direction des affaires politiques et d'administration générale.
Le gouverneur général de l'Indo-Chine aura sous sa haute autorité le résident général de l'Annam et du Tonkin, le lieutenant-gouverneur de la Cochinchine, le résident général au Cambodge et les cinq chefs d'administration correspondant aux services communs de l'Indo-Chine.
Mais l'unité administrative restera limitée aux services que nous avons énumérés. Chaque pays conservera son autonomie, son budget, son organisation propre telle qu'elle résulte des institutions locales ou des actes diplomatiques passés avec les souverains des territoires placés sous le protectorat de la France.
L'union des pays indo-chinois ainsi comprise ne peut produire que d'heureux résultats :
Economie dans le personnel, résultant de la suppression d'emplois que l'organisation des services communs permettra de réaliser ;
Augmentation des recettes, par l'extension à toute l'Indo-Chlne de la perception en régie de certaines contributions indirectes qui, en Cochinchine et au Cambodge, donnent des revenus importants ;
Concentration de toutes les forces vives des pays de l'union pour assurer la pacification complète de ces riches contrées et leur développement agricole, industriel et commercial ;
Réduction des dépenses métropolitaines, par une meilleure utilisation des forces militaires et navales que la France entretient en Indo-Chine.
Nous vous prions d'agréer, monsieur le Président, l'hommage de notre profond respect.
Le ministre des affaires étrangères,
FLOURENS.
Le ministre de la marine et des colonies,
E BARBEY.
Décret
Le Président de la République française,
Sur le rapport du ministre des affaires étrangères et du ministre de la marine et des colonies,
Décrète :
Article premier.
L'administration supérieure de la colonie de la Cochinchine et des protectorats du Tonkin, de l'Annam et du Cambodge est confiée à un gouverneur général civil de l'Indo-Chine.Article 2.
Les services indo-chinois sont répartis entre cinq chefs d'administration :
Le commandant supérieur des troupes ;
Le commandant supérieur de la marine ;
Le secrétaire général ;
Le chef du servies judiciaire ;
Le directeur des douanes et régies.
Un trésorier-payeur est chargé, sous les ordres immédiats du gouverneur général, de la direction du trésor pour les services indo-chinois.
Il peut être chargé du trésor pour la Cochinchine et les pays de protectorat.
Article 3.
Un lieutenant-gouverneur en Cochinchine, un résident général au Tonkin et en Annam et un résident général au Cambodge, représentent l'autorité métropolitaine. Ils sont placés sous les ordres du gouverneur général.
Article 4.
Le résident général de l'Annam et du Tonkin et le résident général au Cambodge exercent, sous l'autorité du gouverneur général, les pouvoirs qui leur sont conférés par la loi du 15 juin 1885 portant approbation du traité de Hué, et par la loi du 17 juillet 1885 portant approbation de la convention passée avec S. M. le roi du Cambodge.
Le gouverneur général, par délégation du Président de la République, statue sur les recours en grâce.
Article 5.
Le lieutenant-gouverneur et les résidents généraux reçoivent les instructions du gouverneur général et en assurent l'exécution par les officiers et fonctionnaires appartenant aux diverses administrations.
Article 6.
Le gouverneur général correspond directement avec le ministre de France en Chine, les consuls et vice-consuls de France à Batavia, Hong-Kong, Singapour, Siam et Luang-Prabang. Il ne peut engager d'action politique ou diplomatique en dehors de l'autorisation du gouvernement.
Article 7.
Les différents services financiers en Indo-Chine sont soumis aux inspections métropolitaines : les rapports des inspecteurs sont transmis eu même temps au ministre et au gouverneur général.
Article 8.
Toutes les dépenses des troupes de terre et de mer, françaises ou indigènes, de la flottille, des fortifications, du gouvernement général, des postes et télégraphes, des contributions indirectes et des douanes sont supportées par le budget de l'Indo-Chine.
Article 9.
Les recettes comprennent les produits des postes et des télégraphes, les contributions de la Cochinchine et des pays de protectorat, telles qu'elles sont fixées par un arrêté du ministre de la marine et des colonies et la subvention métropolitaine.
Article 10.
Le budget est préparé par le gouverneur général et délibéré par le conseil supérieur de l'Indo-Chine, composé :
Du gouverneur général, président ;
Du lieutenant-gouverneur de la Cochinchine ;
Du résident général en Annam et au Tonkin ;
Du résident général au Cambodge ;
Et des cinq chefs d'administration énumérés à l'article 2.
Il est approuvé par décret rendu en conseil des ministres, sur le rapport du ministre de la marine et des colonies.
Les contributions imposées à la Cochinchine et aux pays de protectorat sont inscrites aux budgets locaux comme dépenses obligatoires.
Article 11.
Les contributions indirectes et les produits des douanes sont perçus par le service des douanes et régies, pour le compte des budgets locaux qui les ont établis ; il est fait, au profit du budget de l'Indo-Chine, à titre de frais de perception, une retenue proportionnelle dont le quantum est fixé par le ministre de la marine et des colonies sur la proposition du gouverneur général.
Article 12.
Des emprunts peuvent être contractés soit pour l'Indo-Chine, soit pour la Cochinchine ou l'un des pays de protectorat, avec
la garantie du budget général de l'Indo Chine. Dans le second cas, les intérêts et l'amortissement avancés par le budget général lui sont remboursés par le budget local intéressé, conformément aux conventions intervenues lors de l'approbation de l'emprunt.
Les emprunts sont approuvés par décrets en conseil d'État.
Article 13.
Le ministre des affaires étrangères et le ministre de la marine et des colonies sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent décret.
Fait à Paris, le 17 octobre 1887.
JULES GRÉVY.
Par le Président de la République :
Le ministre des affaires étrangères,
FLOURENS.
Le ministre de la marine et des colonies,
E. BARBEY.
Décret du 20 octobre 1911, portant fixation des pouvoirs du gouverneur général de l'Indochine.
RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISâ
Paris, le 20 octobre 1911.
Monsieur le Président,
La situation générale de l'Indo-Chine a préoccupé, à plusieurs reprises, depuis quelques années, le Parlement et l'opinion publique. Et bien qu'il faille se garder de toute exagération dans la critique d'un état de choses qui ne saurait affaiblir les espérances légitimement fondées sur l'avenir de notre grande colonie asiatique, il n'en reste pas moins que l'attention concentrée sur elle a mis en lumière des défauts auxquels il importe de porter remède. C'est dans ce but que j'ai préparé les quatre projets de décrets ci-joints, dans lesquels sont méthodiquement repris les principes essentiels de l'organisation indo-Chinoise, au triple point de vue politique, administratif et financier.
Ces actes concernent :
1° Les attributions du gouverneur général ;
2° La composition et le fonctionnement du conseil de gouvernement destiné à l'assister ;
3° Le rôle des autorités préposées au gouvernement des divers pays dont le groupement constitue l'union indo-chinoise ;
4° Le système budgétaire et fiscal.
Ainsi que je vais l'exposer, je me suis proposé non point tant de modifier profondément institutions actuelles de l'lndo-Chine que de les assouplir et de les mieux adapter à leur but comme à leur milieu. J'en ai conservé le cadre fondamental, excellent dans son principe, et je me suis efforcé seulement d'en tirer parti plus complètement qu'on n'a pu le faire jusqu'à présent, en dégageant des idées directrices un classement rationnel des compétences et des attributions. J'ai volontairement écarté toute réforme plus radicale, estimant qu'il appartenait seulement au pouvoir central de créer à son représentant en indo-Chine les conditions nécessaires du libre et fécond exercice de son initiative personnelle, et que l'on devait, pour le surplus, s'en remettre à celle-ci du soin de proposer, après expérience, des mesures plus décisives.
Les bases de l'organisation de l'Indo-Chine, ai-je dit plus haut, doivent être conservées. J'entends par là que l'institution du gouvernement général — dont le premier essai a été fait dans notre grande colonie d'Extrême-Orient avant que la môme méthode fût successivement appliquée, avec plus de succès encore, dans d'autres possessions — doit demeurer le fondement de l'édifice politique de l'indo-Chine. Mais il n'est pas douteux que cette heureuse formule d'administration, précisément peut-être parce qu'elle y faisait ses débuts, n'a été ni aussi complètement mise au point ni suivie d'effets aussi favorables dans notre colonie asiatique que dans les régions plus récemment soumises à un régime analogue, l'Afrique occidentale, par exemple. Le moment est donc venu de rechercher la cause de ces résultats encore imparfaits, et d'essayer de dégager de l'expérience acquise des notions claires et définitives.
L'institution du gouvernement général procède d'une idée simple, que le bon sens même indiquait, que les faits ont confirmée et que personne aujourd'hui ne songe plus à contester : une colonie, un pays nouveau qui doit être formé, organisé, développé suivant ses aptitudes et ses moyens propres, ne peut être gouverné, dirigé et administré de la métropole ; si donc il est légitime que toutes les attributions de la souveraineté restent en dernière analyse réservées au pouvoir central, il n'est pas moins indispensable que l'autorité agissante, l'initiative et la responsabilité soient aussi rapprochées que possible du milieu où elles s'exercent, et fortement concentrées sur place. C'est à cette idée de décentralisation qu'a répondu la création des gouverneurs généraux, et il faut entendre de la manière la plus large et la plus formelle les textes qui les qualifient de « dépositaires des pouvoirs de la République ». Le mandat de confiance dévolu à ces représentants a pour effet de transporter au sein même des pays administrés les attributions les plus hautes du gouvernement métropolitain et de réduire au minimum pour celui-ci les occasions d'intervention directe.
En Indo-Chine, comme partout ailleurs, cette formule a donné les résultats qu'on en pouvait immédiatement attendre. L'essor de la colonie, longtemps retardé par les méthodes d'assimilation, par les regrettables habitudes de centralisation qui déféraient aux bureaux irresponsables de Paris le soin de décider, sur pièces, de toutes les questions importantes, s'est affirmé, décisif et rapide, dès que les destinées de l'Indo-Chine ont été remises à un plénipotentiaire ayant, selon l'expression de Jules Ferry « mandat d'agir et d'oser ». Les progrès ont été sensibles, surtout depuis la création du budget général qui, en incarnant la personnalité financière et l'action propre du gouvernement général, a donné à celui-ci sa véritable existence administrative.
Mais il est apparu, par la suite, que, précisément parce que ses pouvoirs participent au plus haut point de la souveraineté métropolitaine,le gouverneur général doit rester dans une large mesure un organe de direction supérieure et de contrôle. Il ne peut accomplir utilement sa mission que s'il est dégagé des détails de l'administration, s'il apporte vraiment sur place le sentiment élevé des intérêts généraux qui doivent demeurer l'exclusive préoccupation du gouvernement. Ainsi, pour aller jusqu'au bout de l'idée de décentralisation qui a donné naissance à ce rouage, il ne faut pas seulement qu'il y ait une entière délégation d'autorité de la métropole au chef de la colonie; il faut encore que celui-ci soit déchargé de toute tâche secondaire par la constitution, sous ses ordres directs, de pouvoirs locaux fortement organisés. Chaque région géographique, chaque unité ethnique, en même temps qu'elle a sa physionomie propre, doit ainsi recevoir sa personnalité politique ; chacune forme un gouvernement distinct ayant son chef particulier qui concentre entre ses mains tous les pouvoirs administratifs, sous réserve, en pays de protectorat, des droits des souverains locaux ; entre ces individualités distinctes et la métropole, le gouverneur général apparaît alors comme l'organe vraiment fécond de liaison, de régularisation, de coordination. Chaque gouvernement général doit ainsi présenter la physionomie d'une fédération de pays relativement autonomes, dont la volonté du peuple colonisateur constitue l'unité et règle l'évolution commune. C'est la forme à laquelle ont progressivement abouti les institutions de nos grandes colonies d'Afrique ; et l'exemple des progrès rapides de celles-ci permet de dire qu'elle est vraiment définitive.
Or, il est facile de voir qu'en Indo-Chine il n'en a pas été de même. Le second terme du développement logique du gouvernement général, la décentralisation locale y a été en effet à peine ébauchée. La tendance contraire, imitée de notre propre organisation intérieure, y a au contraire prévalu. Si le mandataire du pouvoir central a reçu pleine délégation de l'autorité supérieure, il a conservé, trop concentrées entre ses mains, toutes les attributions qui lui étaient dévolues. De plus en plus, il s'est affirmé comme le chef direct de toute l'administration ; les fonctionnaires préposés à la direction des diverses grandes régions, gouverneur de la Cochinchine et résidents su-périeurs,ont joué un rôle de plus en plus effacé, tandis que se développaient de jour en jour les services généraux rattachés directement au gouvernement général. Cette centralisation vigoureuse a certainement produit, au début, des résultats intéressants; l'unité de l'Indo-Chine, sa puissance économique et financière, s'y sont manifestées avec éclat. Les défauts inévitables de la méthode — rigidité des institutions, atténuation du sentiment des responsabilités, développement excessif du fonctionnarisme — ont apparu ensuite ; et, si l'on y veut réfléchir, ce sont ces vices d'organisation qui ont motivé la plupart des critiques élevées contre les institutions de l'Indo-Chine.
Les mesures que j'ai l'honneur de soumettre à votre haute sanction ont pour objet de parer à ces inconvénients et de développer l'organisation de l'Indo-Chine dans le sens où s'est heureusement orientée l'évolution de colonies plus récentes.
J'ai donc cru nécessaire de confirmer, dans un premier projet de décret, l'institution du gouvernement général, en définissant à nouveau, de la manière la plus formelle en même temps que la plus large, les hautes attributions dévolues au mandataire de la République.
Décret.
Le président de la République française,
Sur le rapport du ministre des colonies ;
Vu l'article 18 du sénatus-consulte du 3 mai 1854 ;
Vu les décrets des 6 mars 1877, 21 avril 1891, 6 avril 1900, 9 novembre 1901 et 3 novembre 1905 ;
Vu le décret du 28 mars 1907 relatif à la création d'un contrôleur financier en Indochine,
Décrète:
Article premier.
Le gouvernement général de l'Indo-Chine française comprend la colonie de la Cochinchine, les protectorats de l'Annam, du Tonkin, du Cambodge, du Laos et le territoire de Quang-Tchéou-Wan.
Article 2.
Le gouverneur général est le dépositaire des pouvoirs de la République française dans l'Indo-Chine française. Il a seul le droit de correspondre avec le Gouvernement, sauf l'exception prévue au décret du 22 mars 1907. Il communique avec les départements ministériels sous le couvert du ministre des colonies. Il correspond directement avec les ambassadeurs, ministres
plénipotentiaires, consuls généraux, consuls et vice-consuls de France en Extrême-Orient. Il ne peut engager aucune négociation diplomatique en dehors de l'autorisation du gouvernement.
Article 3.
Le gouverneur général a la haute direction et le contrôle de tous les services civils de l'Indo-Chine ; il les organise et est responsable de leur fonctionnement. Il répartit entre les divers pays, et suivant les besoins, tout le personnel, à l'exception de celui de la magistrature. Il nomme à toutes les fonctions civiles, sauf à celles dont la nomination est réservée à l'autorité métropolitaine par les lois et décrets. Pour ces dernières, la nomination la nomination a lieu sur sa présentation. Le mode de nomination du directeur du contrôle financier, du directeur des finances et des comptables du Trésor, reste soumis aux dispositions spéciales en vigueur.
Les fonctionnaires pourvus d'emplois par l'autorité métropolitaine peuvent, en cas d'urgence, être suspendus par le gouverneur général,
qui en rend compte immédiatement au ministre des colonies. Cette disposition ne s'applique pas au contrôleur financier.
Article 4.
Le gouverneur général organise et nomme les personnels locaux et indigènes. L'organisation des personnels métropolitains, ou coloniaux mis à sa disposition demeure réservée à l'autorité métropolitaine ; les nominations se font sur sa présentation, dans tous les
cas où il n'aurait pas reçu délégation pour y procéder lui-même.
Article 5.
Le gouverneur général peut déléguer au gouverneur de la Cochinchine, aux résidents supérieurs du Tonkin, de l'Annam, du Cambodge, du Laos et à l'administrateur du territoire de Quang-Tchéou-Wan, tout ou partie des pouvoirs qui lui sont conférés par les articles 3 et 4.
Il consent ces délégations sous sa responsabilité.
Article 6.
Le gouverneur général est responsable de la défense intérieure et extérieure de l'Indo-Chine. Il dispose à cet effet des forces de terre et de mer qui y sont stationnées dans les conditions précisées par les décrets du 9 novembre 1901, réglant les relations entre les gouverneurs généraux et les commandants supérieurs des troupes coloniales, et du 3 novembre 1905, relatif aux attributions des commandants de la marine aux colonies.
Le gouverneur général ne peut, en aucun cas, exercer le commandement direct des troupes. La conduite des opérations appartient à l'autorité militaire, qui doit lui en rendre compte. Aucune opération, sauf le cas d'urgence, où il s'agirait de repousser une agression, ne peut être entreprise sans son autorisation.
Article 7.
Des territoires militaires pourront être déterminés, organisés ou supprimés par le gouverneur général en conseil de gouvernement.
Article 8.
Le gouverneur général de l'Indo-Chine française est assisté d'un secrétaire général du gouvernement général, ayant rang de résident supérieur, nommé par décret sur sa présentation et auquel il peut déléguer tout ou partie de ses pouvoirs, il est assisté également d'un conseil de gouvernement, dont la composition et les attributions sont déterminées par un décret spécial.
Sauf désignation spéciale par un décret pris sur la proposition du ministre des colonies, le secrétaire général remplace, par intérim, le gouverneur général.
Article 9.
Sont abrogés le décret du 21 avril 1891 et généralement toutes les dispositions antérieures en ce qu'elles ont do contraire au présent décret, dont l'application sera réglée par des arrêtés du gouverneur général de l'Indo-Chine française.
Article 10.
Le ministre des colonies est chargé de l'exécution du présent décret, qui sera inséré au Journal officiel de la République française, au Bulletin des lois et au Bulletin officiel du ministère des colonies.
Fait à Paris, le 20 octobre 1911.
A. FALLIÈRES.
Par le Président de la République:
Le ministre des colonies,
A. LEBRUN.
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